我國機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了三個(gè)階段或三種形態(tài),，以改革開放作為分割點(diǎn),，之前機(jī)構(gòu)以“權(quán)力收放”為導(dǎo)向,，呈現(xiàn)“精簡—膨脹”怪圈,；1988年明確機(jī)構(gòu)改革主要著眼于轉(zhuǎn)變政府職能,，并逐步跳出“循環(huán)怪圈”,；進(jìn)入新時(shí)代踏上新征程,，肩負(fù)新使命新任務(wù),，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為必然,，機(jī)構(gòu)與行政體制改革進(jìn)入新階段,。

       一、“權(quán)力收放”為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革與“精簡—膨脹”循環(huán)怪圈

       為加強(qiáng)中央集權(quán)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮,，1952年撤銷大行政區(qū),，1954年正式建立以“國務(wù)院”為中心的政府層級體系,，同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)管理的需要,，初步建立了以政企不分,、按行業(yè)或產(chǎn)品設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，并實(shí)行部門管理為特征的中央高度集權(quán)的行政管理模式,。1956年,，國務(wù)院機(jī)構(gòu)達(dá)82個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)管理部門為51個(gè),。由于統(tǒng)得過死,，從1958年起，實(shí)行了“下放權(quán)力”的機(jī)構(gòu)調(diào)整,，國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了精簡,。1960年冬，針對權(quán)力下放導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)混亂,，中央決定上收權(quán)力,，逐步恢復(fù)或增設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門。由此,，“權(quán)力收放”式的機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)了第一次“精簡—膨脹”循環(huán),。

       “一收就死，一死就放,，一放就亂,，一亂又收”的權(quán)力“收放循環(huán)”不斷重復(fù)出現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革的“精簡—膨脹”循環(huán)怪圈也不斷再現(xiàn),，并在1988年機(jī)構(gòu)改革步入“轉(zhuǎn)變職能”階段依然保持強(qiáng)大的慣性,。

       就歷次“精簡—膨脹”的具體情況來看，精簡和膨脹主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)管理部門,，尤其是專業(yè)管理部門,。根據(jù)歷次機(jī)構(gòu)調(diào)整方案內(nèi)容進(jìn)行歸并統(tǒng)計(jì)，可以用下列圖表直觀展示機(jī)構(gòu)“精簡—膨脹”循環(huán)怪圈的全貌,。

       二,、“職能轉(zhuǎn)變”為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革及其適應(yīng)性特征

       以“權(quán)力收放”為導(dǎo)向的改革由于沒有觸及傳統(tǒng)體制的內(nèi)在弊端，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革陷入“精簡—膨脹”的怪圈,。1978年十一屆三中全會開啟了改革新時(shí)期,，逐步探索新的改革思路，如1982年黨的十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,、市場調(diào)節(jié)為輔”的方針,，1984年十二屆三中全會提出“發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟(jì)”，1986年政府工作報(bào)告要求“政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能也要相應(yīng)地轉(zhuǎn)變”,，1987年黨的十三大提出“社會主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)”,。經(jīng)過近10年的理論探索和實(shí)踐摸索,，至1988年，第一次明確“機(jī)構(gòu)改革主要著眼于轉(zhuǎn)變職能”,，機(jī)構(gòu)改革步入“職能轉(zhuǎn)變”為導(dǎo)向的階段,。

       1988年機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是同經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系極為密切的經(jīng)濟(jì)管理部門，特別是其中的專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)的專業(yè)機(jī)構(gòu),。把相同或相近業(yè)務(wù)的部門予以撤銷,，其業(yè)務(wù)由一個(gè)部門承擔(dān) ，① 綜合部門一般不設(shè)對口專業(yè)機(jī)構(gòu),，行業(yè)管理部門工作由主管部門承擔(dān),。1993年機(jī)構(gòu)改革明確機(jī)構(gòu)改革方向是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要，將專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門轉(zhuǎn)成經(jīng)濟(jì)實(shí)體和行業(yè)協(xié)會是其中的亮點(diǎn),，但數(shù)量少,，并且未能保留1988年機(jī)構(gòu)改革的一些成果。②1998年改革幾乎撤銷了所有工業(yè)經(jīng)濟(jì)專業(yè)管理部門,，消除了政企不分的組織基礎(chǔ)③,，精簡機(jī)關(guān)行政編制50％，是歷次機(jī)構(gòu)改革人員精簡力度最大的一次,。2003年機(jī)構(gòu)改革旨在彌補(bǔ)大量專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門被取消后經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如何管理的“空白”,，重點(diǎn)建立宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)和市場監(jiān)管機(jī)構(gòu),。

       考察1988年至2003年以來的機(jī)構(gòu)改革,，可以發(fā)現(xiàn)這一階段機(jī)構(gòu)改革以撤并專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門為主，機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變主要集中處理的是政府與市場（企業(yè)）的關(guān)系,。然而,，因過于偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視“社會管理”和“公共服務(wù)”,，隱含著巨大的危機(jī),。2003年“非典型性肺炎”將隱藏的危機(jī)爆發(fā)出來，促使黨和政府深刻反思,，提出了科學(xué)發(fā)展觀,，確立服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變在關(guān)注經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時(shí),，更加注重社會管理和公共服務(wù),，并體現(xiàn)在2008年機(jī)構(gòu)改革對工業(yè)與信息化、綜合交通,、基礎(chǔ)設(shè)施,、民生與社會保障等領(lǐng)域的大部制改革探索中。

       “權(quán)力收放”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)變動隨著權(quán)力的上收與下放而波動,，從本質(zhì)上缺乏機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)涵,，只有進(jìn)入“職能轉(zhuǎn)變”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革才具有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,，機(jī)構(gòu)的撤并在初期成為轉(zhuǎn)變政府職能的直接方式和途徑。隨著中國加入WTO和在全國范圍內(nèi)開展行政審批制度改革,，政府職能轉(zhuǎn)變除了仍依靠機(jī)構(gòu)撤并的途徑來實(shí)現(xiàn)外,，逐步變得越來越依賴行政審批制度改革這一途徑?！奥毮苻D(zhuǎn)變”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革,，重點(diǎn)在政府減持不合理的職能總量，方式和途徑是機(jī)構(gòu)撤并和向市場轉(zhuǎn)移權(quán)力為取向的審批制度改革,，目的是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要,，具有明顯的“適應(yīng)性”特征，其任務(wù)是掃除制約市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種體制機(jī)制障礙,，不拖市場主體的后腿,，確保“不踩剎車”,。

       行政審批制度改革取代機(jī)構(gòu)改革成為政府職能轉(zhuǎn)變的主要工具和途徑之后,，尤其是2012年以來“簡政放權(quán)”大力推行審批制度改革，職能轉(zhuǎn)變工作取得一定成效,，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用得到越來越多的體制性保障,，在繼續(xù)通過審批制度改革破除各種制約性因素的改革進(jìn)程中，機(jī)構(gòu)改革以什么為攻堅(jiān)目標(biāo),？或者說,，新時(shí)代新使命新任務(wù)對機(jī)構(gòu)改革提出了何種現(xiàn)實(shí)性的任務(wù)要求？機(jī)構(gòu)改革在繼續(xù)完成其“適應(yīng)性”改革任務(wù)中,，能否發(fā)育出具有內(nèi)在“自主性”的改革任務(wù)和訴求,？

       三、“治理現(xiàn)代化”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革之現(xiàn)實(shí)邏輯和理論邏輯

       從機(jī)構(gòu)改革的歷史進(jìn)程觀察來看,，機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變職能為導(dǎo)向,，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，具有明顯的“適應(yīng)性”特征,。與此同時(shí),，機(jī)構(gòu)改革也開始關(guān)注在既定職能現(xiàn)狀下因?qū)I(yè)分工導(dǎo)致的部門林立、部門摩擦沖突,、管理協(xié)調(diào)成本過高等管理難題,，關(guān)注機(jī)構(gòu)間存量職能配置的合理問題，顯示出機(jī)構(gòu)改革逐步在發(fā)展自身具有內(nèi)在自主性的改革內(nèi)涵,，這集中體現(xiàn)在2008年和2013年的大部門體制改革中,。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求“處理好政府和市場的關(guān)系,，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,，“更好發(fā)揮政府作用”,、“有效的政府治理”等提法和理念，也凸顯了機(jī)構(gòu)改革的自主性特征,。十九屆三中全會《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和隨后公布的機(jī)構(gòu)改革方案揭示了新一輪機(jī)構(gòu)改革的全貌,，機(jī)構(gòu)改革從行政體系向整個(gè)治理體系拓展，“以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng),，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向”,，對黨和國家機(jī)構(gòu)的存量職能進(jìn)行優(yōu)化配置，表明機(jī)構(gòu)改革完全發(fā)展出自主性的改革內(nèi)涵,。以“治理現(xiàn)代化”為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革既是新時(shí)代全面深化改革的現(xiàn)實(shí)要求,，同時(shí)也是理論邏輯使然。

       （一）“治理現(xiàn)代化”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革是破除利益阻力全面深化改革的現(xiàn)實(shí)要求

       “職能轉(zhuǎn)變”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革重在激發(fā)市場活力,，從原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向“適應(yīng)”市場經(jīng)濟(jì)體制的需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型,，消除各種制約市場發(fā)揮作用的障礙性因素，由此需要政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行“適應(yīng)性”的改革,。然而,，隨著改革的逐步深入，破除制約市場活力的改革遭遇的阻力也越來越大,。對此,，習(xí)近平總書記指出，“中國改革經(jīng)過30多年,，已進(jìn)入深水區(qū),，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”,。既得利益對改革的阻擊成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡疾,，正如第十五次深改組會議結(jié)束后,2015年8月19日《人民網(wǎng)》發(fā)表評論性文章“國平：堅(jiān)定改革信心，保持定力和韌勁”所指出的那樣,，當(dāng)前“不適應(yīng)改革乃至反對改革的力量之頑固兇猛復(fù)雜詭異，可能超出人們的想象,。正因?yàn)槿绱?，?dāng)前特別需要強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)改革定力、保持改革韌勁”,。改革阻力植根于特殊利益集團(tuán)與治理體系中不合理的結(jié)構(gòu)安排相交織,，如果沒有凝聚起強(qiáng)勁的改革動力，將難以在“力場”上形成對改革阻力的優(yōu)勢,，改革動力的獲得必須從整體治理體系中去凝聚而非單純從行政體系中尋找,。

       在市場活力的發(fā)揮受制于各種阻力的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著內(nèi)生性的困難,，傳統(tǒng)發(fā)展動力源逐步衰竭,，龐大廉價(jià)的人力資本優(yōu)勢在逐漸弱化,，政府投資拉動的發(fā)展模式難以為繼，出口導(dǎo)向因全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重受挫,，在“新常態(tài)”下,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟須注入新的動力。如果說之前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠市場機(jī)制激發(fā)出的強(qiáng)大活力,，機(jī)構(gòu)改革主要關(guān)注“不拖后腿”,、“不踩剎車”，那么,，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要助推力,。助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既要破除阻力,，“使市場在資源配置中起決定性作用”,，又要注入動力，需要強(qiáng)勁引擎,，“更好發(fā)揮政府作用”,。破除阻力和注入動力的改革需要，已非單純的行政改革及行政體系內(nèi)的機(jī)構(gòu)改革可以勝任,，客觀上將治理體系層面的改革提到日程上來,，“以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向”，針對國家治理體系的最關(guān)鍵部件——黨和國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面改革,，就成為現(xiàn)實(shí)的必然要求,。

       （二）“治理現(xiàn)代化”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革是上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)能動作用的理論折射

       “職能導(dǎo)向”機(jī)構(gòu)改革的“適應(yīng)性”特征是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的反映，通過治理體系層面的改革來打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁引擎,，本質(zhì)上是上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的表現(xiàn),。上層建筑對經(jīng)濟(jì)增長的作用也成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)注重點(diǎn)。

       古典經(jīng)濟(jì)學(xué)更多將要素投入作為經(jīng)濟(jì)增長的根源,，制度則被排除在解釋框架之外,。而深受馬克思主義學(xué)說影響的制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)凸顯制度（相當(dāng)于上層建筑）的重要性，將制度作為經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生變量,。然而,，在這里，制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)又走向了另一個(gè)極端,，即認(rèn)為制度對經(jīng)濟(jì)績效具有決定性作用,。只要選擇了合適的制度模式，經(jīng)濟(jì)增長則會如期到來,。但效仿西方模式的多數(shù)國家出現(xiàn)了明顯的政治失序和經(jīng)濟(jì)困境,，促使人們開始反思制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的缺陷。

       一批來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織理論,、企業(yè)史和戰(zhàn)略管理等領(lǐng)域的學(xué)者逐漸發(fā)展出一個(gè)新的理論框架（動態(tài)企業(yè)理論）來解釋經(jīng)濟(jì)績效得以產(chǎn)生的奧秘,。[1]該理論認(rèn)為制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度安排和經(jīng)濟(jì)績效直接關(guān)聯(lián)，存在致命的邏輯缺陷,。制度安排只是經(jīng)濟(jì)績效的誘因,，好的制度不過是規(guī)定了成功經(jīng)濟(jì)績效的必要條件而非充分條件。制度,，無論將其理解為抽象的東西如“游戲規(guī)則”或具體的東西如產(chǎn)權(quán),，都不直接決定經(jīng)濟(jì)績效。決定經(jīng)濟(jì)績效的奧秘存在于制度安排（投入）與經(jīng)濟(jì)績效（產(chǎn)出）之間的“加工”“轉(zhuǎn)換”環(huán)節(jié),，即制度框架下的“動態(tài)組織能力”才能有效將誘因轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出,。發(fā)展中國家因其制度體系的缺陷無法形成有效的制度能力，既不能主動將誘因轉(zhuǎn)換成績效,，也無法在外部誘因輸入下保持原來的現(xiàn)狀,，政治失序和經(jīng)濟(jì)困難當(dāng)然難以避免。

       從馬克思主義關(guān)于上層建筑能動作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的原理以及西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對“動態(tài)組織能力”的重視可以發(fā)現(xiàn),，在全球化背景下,，國家之間的競爭越來越表現(xiàn)為制度體系以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展出來的制度能力的競爭，也就是國家治理體系和治理能力的競爭,，“治理現(xiàn)代化”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革以“全面提高國家治理能力和治理水平”為目標(biāo),，正是上述理論邏輯在中國的體現(xiàn)。只有通過機(jī)構(gòu)改革在治理體系層面形成職能優(yōu)化配置和機(jī)構(gòu)優(yōu)化組合,，塑造高效的國家治理能力,，才能讓上層建筑真正能動性地反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，將外部環(huán)境提供的各種誘因和機(jī)遇轉(zhuǎn)換成有效的發(fā)展成果,。

       四,、“治理現(xiàn)代化”導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革內(nèi)在要求以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)

       既然國家治理體系和治理能力的競爭成為國家間競爭的關(guān)鍵，在國家治理體系層面對核心部件（黨和國家機(jī)構(gòu)）進(jìn)行戰(zhàn)略性重組以獲得國家治理能力就成為當(dāng)然的選擇,。然而,，當(dāng)前黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，“碎片化”治理現(xiàn)象明顯,，與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的“整體性治理”存在差距,，嚴(yán)重制約國家治理能力建設(shè)，拖累為經(jīng)濟(jì)增長破除制約性障礙并為之打造強(qiáng)勁引擎的緊迫任務(wù),。

       （一）整體性治理是治理現(xiàn)代化的基本選擇

       治理“碎片化”源自傳統(tǒng)政府治理對專業(yè)分工的倚重，專業(yè)分工能帶來相應(yīng)效率優(yōu)勢,，但可能產(chǎn)生“部門本位”,，只注重局部環(huán)節(jié)而缺乏整體理念，忽視甚至犧牲政府的整體使命和目標(biāo)，職責(zé)分工明細(xì)基礎(chǔ)上的治理反而導(dǎo)致“反目標(biāo)”的結(jié)果,。專業(yè)分工,，職責(zé)清晰，各司其職,，“出發(fā)點(diǎn)是好的,，即需要區(qū)分權(quán)力、明確責(zé)任,，但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時(shí),，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨(dú)處理時(shí)，這種明晰就成了效率的障礙”,。[2]分工和分割式治理是部門主義,、本位主義的溫床，使政府治理“碎片化”而非“整體化”,，出現(xiàn)“弱干強(qiáng)支”的不良治理局面,。[3]“碎片化”意味著“戰(zhàn)略性掌舵”的缺位，易使治理政策缺乏戰(zhàn)略遠(yuǎn)見,，無法對外部環(huán)境變化作出快速,、及時(shí)的回應(yīng)，從而降低國家競爭能力,。

       （二）整合性中樞機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)成整體性治理的組織平臺

       如何克服“碎片化”帶來的危害成為國家治理現(xiàn)代化必須面對的問題,，“核心化”還是“碎片化”成為必須面臨的選擇?！岸皇兰o(jì)的政府不應(yīng)該再放任政府各不同功能與專業(yè)部門間的單打獨(dú)斗,，而應(yīng)推動整體性治理，通過制度化以落實(shí)政府各機(jī)關(guān)間的溝通協(xié)調(diào)” ,。[4]整體性治理的核心是協(xié)作和整合,，強(qiáng)調(diào)從分散走向集中，從部分走向整體,，從破碎走向整合,。整體治理著力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)作性，通過多層面多維度的協(xié)作和整合,，使政府走向一個(gè)無縫隙的,、以合作為核心的整體政府的模式，從而修正“碎片化”治理的弊端,。

       通過建立整合性中樞性機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)整體性治理,，是主要國家的普遍選擇。如英國為解決“碎片化”治理難題選擇了構(gòu)建一個(gè)核心化的中央權(quán)力來確保各項(xiàng)政策議程不會被英國政治體制下的部門主義所削弱,，其主要手段是依靠加強(qiáng)首相權(quán)力和核心部門的控制能力來實(shí)現(xiàn)政策方面的整合,，突出表現(xiàn)在首相辦公室增加了一些相關(guān)的制度化機(jī)構(gòu),。無論是20世紀(jì)70年代建立的“中心政策評審小組”，還是21世紀(jì)初建立的“戰(zhàn)略決策小組”及其他諸多相類似的機(jī)構(gòu),，其主要職責(zé)是向首相和部長就長遠(yuǎn)性,、戰(zhàn)略性和跨部門的重大政策議題進(jìn)行分析，并設(shè)計(jì)戰(zhàn)略性的解決方案,，確?！爸醒胝哌^程的統(tǒng)領(lǐng)性”，消除部門利益對政府整體目標(biāo)的割裂,。美國自“二戰(zhàn)”后不斷強(qiáng)化總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)來打造其核心治理中樞,，到目前，總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展到14個(gè),，其中絕大多數(shù)為總統(tǒng)的政策咨詢機(jī)構(gòu),。總統(tǒng)權(quán)威和政策咨詢的高質(zhì)量確保治理中樞既能“以力服人”還能“以理服人”,，在政策權(quán)威和政策質(zhì)量上保證治理中樞的支配地位,。

       （三）黨的領(lǐng)導(dǎo)的弱化是中國整體性治理的最大缺失

       我國治理體系“碎片化”現(xiàn)象突出表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)的弱化，黨“統(tǒng)領(lǐng)全局,，協(xié)調(diào)各方”的職能缺位,，就如王岐山署名文章《開啟新時(shí)代踏上新征程》 里所指出，“一個(gè)時(shí)期以來,，有的人在這個(gè)問題上諱莫如深,、語焉不詳甚至搞包裝，沒有前提地搞黨政分開,，結(jié)果弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo),，削弱了黨的建設(shè)”。[5]黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的結(jié)果是容易形成極為危險(xiǎn)的兩種政治腐?。骸耙皇墙Y(jié)成利益集團(tuán),，妄圖竊取黨和國家權(quán)力；二是山頭主義宗派主義搞非組織活動,，破壞黨的集中統(tǒng)一,。”系列大案要案是政治腐敗的典型表現(xiàn),，在本質(zhì)上是治理“碎片化”的后果,。利益集團(tuán)的根深蒂固及其滋生的頑固的改革阻力，“碎片化”是罪魁禍?zhǔn)住?br/>
       “碎片化”現(xiàn)象的另一集中表現(xiàn)是部門過多,，職責(zé)分割,，治理割裂，政策相互沖突,。正是碎片化的組織架構(gòu)和碎片化的運(yùn)行過程,，分解,、分割了一個(gè)整體性的中央政策過程,。廣受詬病的“部門行政”,、“強(qiáng)部門、弱政府”,、“部門決策,，中央背書”現(xiàn)象本質(zhì)上是“碎片化”治理的伴生物，各地“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”及在此基礎(chǔ)上形成的“產(chǎn)能過?！钡葎t是“碎片化”治理的必然結(jié)果,。

       （四）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國式整體性治理的當(dāng)然選擇

       從國家治理能力建構(gòu)的普遍選擇趨勢來看,，在我國迫切需要一個(gè)能力強(qiáng)大的核心化的整合性治理中樞來解決“碎片化”格局,，依靠核心化整合性治理中樞及其治理能力確保中央政策過程對整體治理運(yùn)作的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是打造“核心化”整合性治理中樞的最佳選擇和必然選擇,，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革將重點(diǎn)聚焦在建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、加強(qiáng)黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、更好發(fā)揮黨的職能部門作用,，就是中國式整體性治理對機(jī)構(gòu)改革提出的內(nèi)在要求,。

       相比周期性的政黨競選不可避免地帶來的“政治短視”、“時(shí)間貼現(xiàn)率”壓力和周期性政策變更,，在我國的制度體系中,，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位決定了我國比西方治理模式更有優(yōu)勢形成穩(wěn)定而強(qiáng)有力的整合性治理中樞，并實(shí)施持續(xù)的,、接力式的而非周期性變更的重大改革和戰(zhàn)略決策,。正如黨的十九大報(bào)告指出，“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”,，就此，我們可以自信地,、毫不猶豫地認(rèn)為,，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)造中國式整體性治理的最佳選擇,，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,。

       機(jī)構(gòu)改革從“適應(yīng)性”走向“自主性”，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面深化改革的現(xiàn)實(shí)要求,，同時(shí)也是機(jī)構(gòu)改革本身內(nèi)在邏輯發(fā)展的結(jié)果,。機(jī)構(gòu)設(shè)置作為上層建筑的重要構(gòu)成部件,，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求所推動進(jìn)行“適應(yīng)性”改革，職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的核心和關(guān)鍵，重點(diǎn)在削減職能總量以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制,。在此項(xiàng)改革取得一定成效之后,，從現(xiàn)實(shí)和理論邏輯上都會對機(jī)構(gòu)改革提出新要求，即機(jī)構(gòu)改革要創(chuàng)造條件使上層建筑能動性地反作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，即機(jī)構(gòu)改革從行政體系向治理體系拓展，通過對職能轉(zhuǎn)變后的存量職能進(jìn)行優(yōu)化配置和機(jī)構(gòu)間的優(yōu)化組合,，形成現(xiàn)代化的治理體系和治理能力,，為經(jīng)濟(jì)增長打造強(qiáng)勁引擎和助推力。由此,，機(jī)構(gòu)改革開始內(nèi)省自身,，審視存量職能在現(xiàn)存機(jī)構(gòu)間的不合理配置，改革逐步具有鮮明的“自主性”特征,?！斑m應(yīng)性”改革的未竟任務(wù)的完成，以及“自主性”改革要求的戰(zhàn)略性組織重構(gòu),，都要求并依賴于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),，其中也蘊(yùn)含著現(xiàn)實(shí)邏輯和理論邏輯的內(nèi)在統(tǒng)一。

       參考文獻(xiàn)

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       [3]Tom Christensen, Per Legreid. The Whole-of-Government Approach: Regulation,，Performance,，and public-Sector Reform[J] . SteinRokkan Centre For Social Studies Uniform,2006.

       [4]Perri 6，Diana Leapt.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[A].Towards HolisticGovernance: The New Reform Agenda[M]. New York: Palgrave, 2002,p36.

       [5]本書編寫組.黨的十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社,2017:76-84.