黨的十九大報告提出“深化機構和行政體制改革”，十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革作出部署，明確了改革的指導思想,、原則、目標和任務,，強調這是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”。深化政府機構改革是黨和國家機構改革的重要任務,，是國家治理變革的必然要求,，要適應新時代發(fā)展的要求，以加強黨的全面領導為統(tǒng)領,，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向,，以優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，轉變政府職能,，推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的機構職能調整優(yōu)化,，著力構建職責明確、依法行政的政府治理體系,，增強政府公信力和執(zhí)行力,，加快建設人民滿意的服務型政府。

       一,、圍繞推動高質量發(fā)展調整政府機構和職能

       機構是職能的載體,職能是機構的角色作用,。改革政府機構不是簡單的合并分拆重組，核心要義是轉變職能,，提高效能,。十九屆三中全會提出要“轉變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置”,。當前,，我國發(fā)展進入新時代,，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化,，人民群眾對美好生活需要提出了更高要求，需要各級政府提高治理能力,，以推動高質量發(fā)展化解發(fā)展不平衡不充分的矛盾,。面對新時代發(fā)展提出的新要求,，政府機構設置和職能配置還存在不完全適應的地方，如政府職能轉變還不到位,、機構設置不夠科學,、職責缺位和效能不高等問題，都需要通過深化政府機構改革來解決,，完善政府治理體系,，提升治理能力，為各項事業(yè)發(fā)展提供有力的組織保障,。

       這次國務院機構改革,，深入貫徹黨的十九大和十九屆三中全會的精神和部署，適應我國社會主要矛盾變化,，聚焦發(fā)展所需,、基層所盼、民心所向,，著眼于轉變政府職能,，圍繞推動高質量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,，加強和完善政府經(jīng)濟調節(jié),、市場監(jiān)管、社會管理,、公共服務,、生態(tài)環(huán)境保護五項基本職能，按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則,，調整機構設置,，優(yōu)化職能配置，提高政府效能,。例如,，在經(jīng)濟調節(jié)方面，合理配置宏觀管理部門職能,，深入推進簡政放權改革,，營造良好的營商環(huán)境。在生態(tài)環(huán)境保護方面,，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制,，合理配置職能，組建自然資源部,、生態(tài)環(huán)境部等部門,。在公共服務方面，強化公共服務職能,，組建文化和旅游部,、國家衛(wèi)生健康委,、退役軍人事務部、應急管理部等政府部門,。通過改革,，優(yōu)化了政府機構職能體系，理順了職責關系,，使政府機構設置更加符合實際,、科學合理、更有效率,。在推進改革實施中,，還需關注以下幾點。

       一是推進政府職能轉變,。這是深化政府機構改革的應有之義,。無論是新組部門，還是未調整部門,，都要把機構改革與“放管服”改革結合起來,，進一步轉變職能，提高效能,，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用,、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，深化簡政放權,，最大限度減少政府對市場資源的直接配置,，最大程度減少政府對市場活動的直接干預，大幅降低制度性交易成本,，全面實施市場準入負面清單制度,，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力和創(chuàng)新潛力,，優(yōu)化營商環(huán)境,，為推動高質量發(fā)展，建設人民滿意的服務型政府助力開道,。

       二是明確部門職責關系,。通過這次國務院機構改革，形成了新的政府組織機構框架,，總體上理順了部門職責關系,。接下來，還需要在新的組織框架下進一步調整,、細化和明確部門職責關系,，構建職責明確的政府治理體系，防止出現(xiàn)職責重復、多頭管理,、推諉扯皮等情況,。首先是明確不同部門的職責范圍,，使一個部門對相關事務實行集中管理,，一件事情盡可能由一個部門負責，做到分工明確,，邊界清晰,。其次是分清主次責任，對于部門間無法避免的職責交叉事項,，或者在工作流程上需要不同部門分階段或分環(huán)節(jié)管理的事項,，按照“誰主管誰負責”的原則，使主管部門負主要責任,，其他部門負配合責任,，防止權責不一、權責脫節(jié),。最后是加強協(xié)調配合,，對常態(tài)性涉及多個部門的管理事項，建立由主管部門牽頭的協(xié)調機制,，如建立部際聯(lián)席會議,，形成工作合力。

       三是優(yōu)化部門內(nèi)設機構設置,。根據(jù)歷次機構改革的經(jīng)驗和規(guī)律,，一輪大的機構調整重組后，容易出現(xiàn)部門內(nèi)設機構增多,、職責交叉重復,、各干各的、職數(shù)超編等情況,，內(nèi)部關系磨合需要較長時間,。深化改革的思路，就是按照部門新的職能定位和大部門制原理,，進行內(nèi)部優(yōu)化組合,，對一些部門中分設過細、職責重復,、相互牽扯的內(nèi)設機構,，可加大整合力度，采取大司局,、大處室設置,；對部門內(nèi)部決策與執(zhí)行不分、監(jiān)管職責缺位等問題，應將主要承擔執(zhí)行性,、監(jiān)管性職責的內(nèi)設機構和直屬機構界定為專門的執(zhí)行機構,，使之相對獨立，專事執(zhí)行和監(jiān)管,，增強政府執(zhí)行力,；對職數(shù)超編現(xiàn)象，應根據(jù)新的職責任務,，做出合理的調整和安排,。

       二、對職能相近的黨和政府機構統(tǒng)籌設置

       改革開放以來,，我國先后集中進行了7次政府機構改革,，屬于行政體制改革的范疇。這次機構改革與以往不同,，將改革范圍涵蓋黨和國家各類機構統(tǒng)籌推進,。黨的十九大提出“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力,、明確職責”,。十九屆三中全會提出“統(tǒng)籌設置黨政機構，黨的有關機構可以同職能相近,、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置,，實行合并設立或合署辦公”。這里的“統(tǒng)籌設置”就包括黨和政府機構,。在這方面,，一些部門和地方已進行過改革探索。例如,，多年來黨的紀檢部門和政府監(jiān)察部門實行合署辦公,，取得顯著成效。廣東順德2009年開始探索統(tǒng)籌黨政機構改革,，通過精簡合并,、合署辦公等形式，將原來41個黨政部門整合為16個,，增強了黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)行力,，有效化解了機構分設過細、職能重疊,、多頭管理等問題,。2010年起廣東有25個縣（市、區(qū)）借鑒順德的做法和經(jīng)驗開展了改革試點,。

       站在推進國家治理變革的高度,，深化機構改革要以加強黨的全面領導為統(tǒng)領,，統(tǒng)籌黨和政府機構設置。針對一些領域黨和政府機構重疊,、職責交叉,、權責脫節(jié)等突出問題，按照優(yōu)化協(xié)同高效的要求,，通盤考慮黨和政府機構設置,，準確定位，合理分工,，有分有合,，對一些職能相近,，聯(lián)系緊密的黨的機構和政府機構可采取綜合設置,，實行合并設立或合署辦公，理順職責關系,，提高整體效能,。在地方，對省市縣職能相近,、工作重合的黨委機構和政府機構,，探索合并設立或合署辦公，使一類事務盡可能由一個部門負責或統(tǒng)籌,，推動地方機構整合精簡,。

       三、根據(jù)地方履職特點優(yōu)化地方政府機構設置

       我國是一個大國,，設有五級政府,，中央政府機構和地方政府是一個有機整體。合理設置地方政府機構,，理順中央地方政府職責關系,，才能發(fā)揮好中央和地方兩個積極性。十九屆三中全會強調要“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置和職能配置,，構建從中央到地方運行順暢,、充滿活力、令行禁止的工作體系”,。地方政府機構改革是整個政府機構改革的重要組成部分,，在以往歷次改革中，許多地方勇于探索,，先行先試,，為面上改革積累了有益經(jīng)驗。同時,，目前地方政府機構設置中還存在著一些不合理不協(xié)調等問題,，需要通過改革加以解決。

       第一，統(tǒng)籌優(yōu)化地方政府機構設置,。長期以來,，一些領域中央和地方政府機構職能上下一般粗，上級有的下級也有,，沒有突出各自職能重點,；有些適合地方管理的事務，中央政府部門管得過多過細,，地方缺乏自主權,。改進的思路，就是根據(jù)地方政府職能特點來優(yōu)化機構設置及職能配置,，省市縣涉及國家法制統(tǒng)一,、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構職能要基本對應,，明確同中央政府對口的組織機構,，確保行政體系上下貫通、執(zhí)行有力,。賦予省級及以下政府機構更多自主權,，增強地方治理能力，把那些直接面向基層,、量大面廣,、更加適合地方管理的事務下放給地方，除中央有明確要求外,，地方可結合本地實際,，因地制宜設置政府機構，并可把相關機構并入同上級政府機構對口的機構,，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構數(shù)量,、名稱、排序,、編制等,。

       第二，綜合設立基層政府機構,?；鶎诱畽C構設置應面向群眾，符合基層事務特點,，按照簡約高效的要求,，整合相關職能和機構，設立綜合性機構,，對上級政府機構既可“一對多”,，也可“多對一”,，并實行治理重心下移，盡可能把資源,、服務,、管理放到基層，增強基層治理能力,。

       第三,，理順垂直機構與地方管理關系。垂直機構是指中央政府部門在地方設立的分支機構或派出機構,，與地方管理有著密切關系,。十九屆三中全會提出要“規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制”。從實際情況看,，改革開放后我國實行權力下放,，地方有了更多自主權，同時也出現(xiàn)了地方保護,、市場分割,、“上有政策下有對策”等問題,，因此一些中央政府部門相繼設立垂直機構,，以保證中央政令暢通，由此又出現(xiàn)了地方職能受肢解,、與地方矛盾突出等新問題,。改革的思路，是根據(jù)中央地方事權劃分來理順關系,，屬于中央事權并由中央負責的事務,，中央設立垂直機構實行管理，并健全與地方的協(xié)作配合機制,；屬于中央和地方共同事權并需地方負責的事務,，實行分級管理，中央政府部門加強指導,、協(xié)調和監(jiān)督,；屬于地方事權并由地方負責的事務，由地方政府管理,，形成職責明確,、權責一致、協(xié)同配合的政府治理體系,。

       四,、建立統(tǒng)籌使用各類編制資源的動態(tài)調整機制

       編制配備事關機構的人員數(shù)額、結構分布,、職位配置,、財政支出和成本效益,，直接影響到機構的履職和運行，是政府機構改革不可或缺的內(nèi)容,。黨的十九大提出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源”,，十九屆三中全會提出要加大統(tǒng)籌調配力度，建立動態(tài)調整機制,，強化剛性約束等新要求,。多年來,政府機構的人員編制采取總量控制，總體保持適中,，但一直存在著膨脹壓力大,、財政負擔重、結構分布失衡,、隱形擴編嚴重等問題,，這就需要按照“統(tǒng)籌使用”的思路, 加大改革創(chuàng)新力度，建立嚴控總量,、盤活存量的動態(tài)調整機制,，用好各類編制資源，既保障各項事業(yè)需要,，又防止人員膨脹,。

       一是盤活存量。推行需求引領,、盤活存量,、動態(tài)供給的管理模式，形成動態(tài)調整機制,，加大統(tǒng)籌編制調配的范圍和力度,，破除部門間、地區(qū)間,、層級間,、身份間的編制使用壁壘，在總量內(nèi)有保有壓,，此消彼長,，靈活調劑或周轉使用各類編制資源，進行動態(tài)調整,，優(yōu)化結構布局,。

       二是“人隨事走”。編制資源是用來履職的,，應當隨著職能變化及時調整,，職能弱化的核減，職能強化的增配,。例如,，隨著簡政放權深入,，可將原來主要從事行政審批的人員編制崗位轉移到監(jiān)管或服務崗位。創(chuàng)新提供服務方式,，推行購買服務,、服務外包、技術創(chuàng)新等,，減少機構的編制數(shù)量,，或者以同樣編制提供更多服務。按照事業(yè)單位分類改革的思路,，將行政類事業(yè)單位人員轉為行政編制,，經(jīng)營類事業(yè)單位人員轉為企業(yè)編制，公益類事業(yè)單位實行更加符合實際的編制管理方式,。

       三是剛性約束,。研究制定各類人員編制配備的標準、評估和管理的制度,，加大機構編制信息公開力度,，嚴格執(zhí)行編制管理規(guī)定，加大查處力度和問責追責,，建立機構編制,、組織人事、財政審計,、紀檢監(jiān)察等部門的協(xié)調配合機制,，增強合力。

       五,、以政府機構編制法定化鞏固改革成果

       機構編制法定化是政府機構改革的法治保障，是依法治國,、依法行政的必然要求,。黨的十九大提出“完善國家機構組織法”，十九屆三中全會提出“要依法管理各類組織機構,，加快推進機構,、職能、權限,、程序,、責任法定化”。這就將機構編制立法提到改革日程,，以法治來保障機構改革成果,。改革開放以來，我國先后修訂了國務院和地方政府組織法,，分別制定了國務院和地方政府機構編制管理條例等法律法規(guī),，開展部門“三定”規(guī)定工作,，但相對而言立法仍滯后于形勢發(fā)展的需要，存在著制度不健全,，已有法律規(guī)定過于原則簡約,，剛性約束不強等問題。

       推進政府機構編制法定化應從多個層面依法有序展開,。主要包括：完善政府組織機構基本法,，研究修訂國務院組織法和地方政府組織法，對政府機構組織的原則,、序列,、規(guī)格、職數(shù),、職責權限,、隸屬關系等內(nèi)容做出明確規(guī)定；研究制定機構編制法,，明確政府部門的職責權限,、內(nèi)設機構、人員編制,、職數(shù)配置,、運行規(guī)則等內(nèi)容；推動配套立法,，完善公務員法,、預算法、監(jiān)察法相關法律法規(guī),，形成相互銜接配套的機構編制法律法規(guī)體系,；加強和完善部門“三定”規(guī)定，重點是適應這次政府機構改革的需要,，將深化“放管服”改革與部門“三定”規(guī)定結合起來,，推動政府職能轉變，把不該政府管的事項轉移出去,，把該由下級政府管的事項下放,，把該由政府管的事項規(guī)定到位，同時要理順部門職責關系,，增強“三定”規(guī)定嚴肅性和權威性,；全面推行政府部門權責清單制度，實現(xiàn)權責清單同“三定”規(guī)定有機銜接,，提高權責清單制度的規(guī)范性,、科學性和實用性，有效規(guī)范和約束政府部門履職行為,，加快形成職責明確,、依法行政的政府治理體系,。（作者系中國行政管理學會副秘書長、研究員）