一,、低保救助政策具有“捆綁福利”特征,，實踐中導(dǎo)致不公平和 “低保福利依賴”

       政策實踐反映最低生活保障是社會救助中最具有爭議性的救助項目之一,。其主要問題是：低保救助成為其他救助包括住房救助,、教育救助,、醫(yī)療救助,、就業(yè)救助以及殘疾救助的前提,；低保救助成為包括水,、電,、氣、暖,、公交,、電視等日用生活消費減免的前提；低保救助也是唯一一種國家明確要求每年遞增不低于10%的救助項目,；相比其他救助項目,，低保救助不僅涉及面廣，而且核定標(biāo)準(zhǔn)模糊,，核定過程復(fù)雜,，成本很高，尤其在農(nóng)村更是困難和混亂,，實際占了總救助管理成本的至少50%,。

       低保救助政策自實施以來，由于其具有的“低保福利捆綁”效應(yīng),，出現(xiàn)的消極后果是：低保家庭實際生活水平比臨界線上沒有進(jìn)入低保范圍的家庭要好,；實際救助水平也超出了特困人員救助水平；各地圍繞低保資格攀比嚴(yán)重,，成為“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！?、“違規(guī)?！钡闹饕l(fā)生部位,；低保救助的高含金量還導(dǎo)致一部分處于勞動年齡階段且有勞動能力的低保戶不愿意就業(yè)，“應(yīng)保盡?！痹谝欢ǔ潭壬献躺L了“不勞而獲”的懶漢現(xiàn)象,。

       矯正的建議是，按照實際困難狀況和基本生活需要,，實施梯度救助方式,，做到需保則保,，救助水平達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€為止，將單純資金救助改為發(fā)展性綜合救助,。

       第一,，實施救助時應(yīng)當(dāng)“一難一助”，合乎哪類救助就申請哪類救助,，做到分類申請,，需保則保，消除救助的互為條件,，使各類救助和生活保障與低保資格脫鉤,，避免救助捆綁與待遇疊加。

       第二,，實施梯度救助方式,，依次是：特困人群（包括“五保”人員,、城市“三無”人員,、流浪乞討人員、孤兒,、城鎮(zhèn)和農(nóng)村中明顯不能維持基本生活的人員）可依據(jù)需要享受所有救助,；低收入困難家庭可以按照“一難一助”原則申請專項救助；因偶然因素陷入生活困境人員可申請臨時救助,，統(tǒng)一調(diào)整臨時救助規(guī)則并按需加大臨時救助力度,。

       第三，避免救助依賴癥,。除了特困人群外,，對具有自食其力條件的救助對象設(shè)定救助終止期限，到期復(fù)核,；減少貨幣救助形式,，比如食物可以采用“食品券”，以減少申請者對于救助資金的欲望,；對于有勞動能力的人,，采用以公益勞動換救助的機(jī)制，避免因救助養(yǎng)懶人,。

       第四,，將單純貨幣救助改為物質(zhì)救助和生活照料、精神關(guān)懷,、心理慰藉,、能力提升、社會融入相結(jié)合的綜合救助,，強(qiáng)化救助的發(fā)展性,。

       二,、現(xiàn)有救助中最突出的是因病致貧，但政策設(shè)計中因重特大疾病造成的支出性貧困被忽略

       自低保政策實施以來,，無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn),，真正長期生活特別困難的人幾乎都已經(jīng)進(jìn)入低保范圍。但由于低保政策規(guī)定只計算家庭收入,，不考慮家庭支出,，有些家庭收入雖好于低保家庭，但偶然遇到病災(zāi)打擊會造成較大甚至巨大家庭開支,，由于臨時救助杯水車薪而陷入生活困境,，無法得到現(xiàn)有政策的有效救助。筆者在安徽評估中,，當(dāng)?shù)乇辉L談對象都認(rèn)為,，除了特困家庭外，一般家庭的基本生活沒有大問題,，真正的家庭困難主要是來自于重特大疾病的發(fā)生,。就診中城鎮(zhèn)醫(yī)保和農(nóng)村新農(nóng)合報銷范圍有限，名義上是報銷70%,，實際上只是就嚴(yán)格而狹窄的用藥,、治療、檢查目錄范圍而言,。一般情況下個人自付比例都不低于50%,，即使實施了各種救助，家庭仍然承擔(dān)巨大醫(yī)療費用壓力,，因病致貧往往難以避免,。比如在宿州桃源鎮(zhèn)翻閱救助記錄發(fā)現(xiàn)的一位農(nóng)村肝病患者，大病醫(yī)治花銷2.4萬元,，新農(nóng)合報銷7000元,，因為不是低保家庭，剩下的1.7萬元又達(dá)不到當(dāng)?shù)匾?guī)定的2萬元的大病救助線,，只能尋求一次性臨時救助（獲得1000元）,，其余不得不自己負(fù)擔(dān)，這個本來還過得去的家庭因此陷入困難,。再如較為突出的還有因為重癥精神病人而拖垮家庭的情況,，住院住不起，僅依靠低保救助不足以解難,，這種“因病支出性貧困”卻漏到了救助政策的縫隙之中,，這類家庭在宿州市就有2300多個,。

       矯正的建議是,，高度重視重特大疾病致貧現(xiàn)象,，通過調(diào)整和完善重特大疾病救助政策，彌補(bǔ)救助政策體系的漏洞,。

       第一,，建議將白血病、尿毒癥,、惡性腫瘤,、心臟病、艾滋病,、急性心梗,、腦梗、重度再生障礙性貧血,、肝腎器官移植,、系統(tǒng)性紅斑狼瘡、精神病等支出巨大,、對家庭打擊大的病種納入特別救助范圍,。

       第二，取消現(xiàn)行的重特大疾病救助的低保前提,，只要屬于劃定范圍內(nèi)的大病病種即實施特別救助,；取消大病救助治療報銷門檻，提升大病治療的報銷比例至80%~90%,，進(jìn)一步提高救助報銷封頂線,；適當(dāng)放寬大病治療的檢查、治療,、用藥目錄,；推動為精神病人建立專門的康復(fù)治療中心；適當(dāng)放寬重特大疾病患者必須在定點醫(yī)院治療才能獲得救助的限制（比如可限定在所在地級市區(qū)域范圍內(nèi)）,。

       第三,，各級政府增加醫(yī)療救助資金投入的比例。

       三,、救助申請者財產(chǎn)信息核對手段落后,，信息壁壘成為社會救助實施的突出障礙

       幾乎所有的政策實施部門都反映現(xiàn)有低保的核實確認(rèn)存在“三難”，即家庭收入界定難,，家庭情況調(diào)查難,，救助對象清退難。民政部門現(xiàn)階段對家庭收入狀況的核查,，主要靠入戶訪看,、信函索證、手工核對，這些做法不僅使非常關(guān)鍵的家庭財產(chǎn)收入信息核查一直停留在落后的“估算”階段,，而且也陷入工作量大,、需要人手多、成本高,、出錯多的局面,。主要原因是，與社會救助相關(guān)的政府部門和公共機(jī)構(gòu)迄今還沒有建立互通共享的家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息網(wǎng)絡(luò),。比如,，民政系統(tǒng)掌握著居民的婚姻和殯葬信息，公安系統(tǒng)掌握著戶籍,、車輛信息,，住房與建設(shè)系統(tǒng)掌握著家庭住房和公積金信息，人力資源和社會保障系統(tǒng)掌握著退休金信息,，工商系統(tǒng)掌握著經(jīng)辦企業(yè)的信息,，稅務(wù)系統(tǒng)掌握著繳稅信息，金融系統(tǒng)掌握著家庭的存款,、社會保險和證券信息等,。安徽目前的情況是，僅僅在民政和公安系統(tǒng)中因為兩家各有所求而基本實現(xiàn)了相關(guān)信息互通,，其他部門之間除了一些手工核對之外,，都以不同的理由，維持著現(xiàn)在的信息封閉狀態(tài),。據(jù)負(fù)責(zé)社會救助的實際管理部門負(fù)責(zé)人反映,，阻礙互聯(lián)互通的原因不是技術(shù)問題，而主要是部門利益作祟,。

       矯正的建議是,，通過國家頂層權(quán)威發(fā)力，堅決破除部門利益壁壘,，盡快在全國范圍內(nèi)建立橫向部門之間和縱向各級政府之間互聯(lián)互通的社會救助信息共享網(wǎng)絡(luò),。

       救助信息互聯(lián)互通工程切關(guān)社會救助的質(zhì)量、效率和成本,，應(yīng)該強(qiáng)力推進(jìn)盡快建成,。鑒于這項信息工程牽扯部門多，涉關(guān)利益復(fù)雜,，既不可能在一個局部實現(xiàn),，也不可能靠一個地方建成，也不可能由民政部門牽頭完成,，而只能從國家層面發(fā)力推動才能促成,。因此：

       第一,，建議中央政府就牽涉眾多機(jī)構(gòu)的社會救助信息互聯(lián)工程，制定信息共享平臺構(gòu)建時間表,，限期建成社會救助數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò),。

       第二，做好各部門之間低保信息管理軟件系統(tǒng)的銜接工作,，在保護(hù)居民隱私權(quán)的前提下,，相關(guān)聯(lián)網(wǎng)單位要配備專用計算機(jī),、設(shè)定專用信息點,，實行專人負(fù)責(zé)、專機(jī)操作,、定點應(yīng)用,。

       第三，在該信息聯(lián)網(wǎng)之前,，經(jīng)救助申請人及其家庭成員授權(quán),，公安、人社保障,、住建,、金融、保險,、工商,、稅務(wù)、住房公積金等部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和社會救助對象認(rèn)定的需要,，及時向民政部門提供戶籍,、機(jī)動車、就業(yè),、保險,、住房、存款,、證券,、個體工商戶、納稅,、公積金等方面的信息,，形成比較暢通的救助相關(guān)信息核對機(jī)制。

       四,、社會救助中雖然有社會力量的零星參與,，但主要是依賴政府和行政力量，沒有激發(fā)形成社會資源普遍參與的氛圍

       評估中各地管理部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)幾乎一致抱怨救助資源短缺,?？陀^事實是，社會救助尤其是低保救助工作量非常之大，申請家庭數(shù)量多,，入戶信息核查難度大,。隨著低保管理程序的日益規(guī)范，鎮(zhèn)村兩級從事民政工作的專職人員不僅要負(fù)責(zé)入戶調(diào)查,、聽證評議,、三次公示、到期低保家庭的變更和續(xù)保等環(huán)節(jié)中大量表冊的填寫,、信息錄入,、資料查詢等事務(wù)性工作，而且還要處理由于各種原因未納入低保群眾的上訪,、投訴等安撫調(diào)解工作,。這種程序環(huán)節(jié)多、信息處理量大,、群眾訴求強(qiáng),、社會關(guān)注度高的工作現(xiàn)狀使得工作力量不足的問題日益凸顯。經(jīng)辦端口上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政所配備人員一般2~5人且大多數(shù)身兼別職,。隨著這幾年保障人數(shù)逐年增多,，工作量逐年增加，要求也越來越高,，嚴(yán)重制約了社會救助尤其是低保救助政策的實施質(zhì)量,。在城市區(qū)域內(nèi)還不是很明顯，在地廣人多的縣域農(nóng)村人手不足的矛盾尤其突出,。比如在合肥市的廬陽區(qū),，2015年上半年一共有救助對象2300人，平均下來每個街道社會事務(wù)所服務(wù)210人,，3個救助工作人員可以匹配,；但是在合肥市農(nóng)村的廬江縣則有救助對象4萬人，17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（一般2~5人）要服務(wù)2353人,，盡管可以發(fā)動農(nóng)村居委會協(xié)助做一些入戶工作,，但工作起來的確是杯水車薪，疲于應(yīng)付,。

       矯正的建議是,，各級黨委和政府將治理理念嵌入社會救助領(lǐng)導(dǎo)和管理之中，重視和激活社會資源,，構(gòu)建社會組織等各種力量參與救助的多元格局,。

       第一，通過政府培育專業(yè)組織服務(wù)來化解入戶調(diào)查核對的人員短缺,。入戶調(diào)查核對是非常適宜社會組織等專業(yè)力量介入的救助環(huán)節(jié),，各級政府管理部門可以通過購買合同,，設(shè)定雙方認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量,、價格,，獎懲、期限等,，保證入戶調(diào)查信息核對的質(zhì)量,。政府可以根據(jù)可操作性，有針對性地引導(dǎo)這類專業(yè)調(diào)研組織的成立,、培訓(xùn),、孵化，為這類第三方組織和村,、居兩委的合作工作穿針引線,，牽線搭橋,，形成良好的第三方入戶調(diào)查信息核對工作機(jī)制,。各級政府部門應(yīng)當(dāng)端正認(rèn)識，積極推動,，真正通過提升和借用社會組織等社會力量,，承擔(dān)救助操辦任務(wù)，也相應(yīng)破解完全依賴行政資源的難題,。

       第二,，通過政府鼓勵建立私募救助基金，補(bǔ)充政府社會救助資金單一來源供給的不足,。目前社會救助的資金主要來自財政,，中央和省級占70%，地市占10%,，縣市占20%,。但是由于實際需求尤其是醫(yī)療救助資金的嚴(yán)重不足，地市尤其是縣市一級投入每年都要成倍地超出,。不少地方為了應(yīng)付救助資金短缺問題,，往往采取提高醫(yī)療救助起付線、向困難家庭轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的方式來規(guī)避矛盾,。建議各地政府應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳和引導(dǎo)慈善公益精神,，通過暢通注冊渠道、落實稅收優(yōu)惠,、社會聲譽(yù)激勵等組合舉措,，爭取在每個縣市區(qū)域都能夠建立至少一家社會救助性私募基金會，專門致力于特困家庭,，進(jìn)行重特大疾病,、安老,、助孤、幫殘,、助學(xué)等慈善救助活動,。

       第三，通過政府推行“公建民營”公私合作,，滿足孤寡老人集中供養(yǎng)的資源需求,。政府投資興辦的養(yǎng)老床位逐步通過公建民營等方式管理運營的，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式,，經(jīng)營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,。這是政府激發(fā)社會活力，彌補(bǔ)資源短缺,，加強(qiáng)社會救助力量的正確途徑,，同時必須堅持以兜底救助為核心的基本原則。

       第四,，通過政府和保險企業(yè)合作,，化解“五保”老人供養(yǎng)護(hù)理資源的短缺和政府與個人的財務(wù)風(fēng)險,。為有效提高善后處置能力,，緩解“五保”老人因疾病,、意外傷害造成的經(jīng)濟(jì)壓力,，規(guī)范“五保”供養(yǎng)對象的護(hù)理保險運作方式,，努力為“五?！崩先撕汀拔灞！惫B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)筑“風(fēng)險規(guī)避安全網(wǎng)”,，各地可以推行特殊人群長期醫(yī)療護(hù)理保障制度,。首先，政府出資并推動,，引導(dǎo)保險公司,、“五保”供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)等多方參與,，形成政府與社會組織,、企業(yè)等各司其職、協(xié)調(diào)配合,、合作共贏的機(jī)制,；其次，政府制定統(tǒng)一保險方案,，采取統(tǒng)一優(yōu)選,，統(tǒng)一投保方式,，發(fā)揮“大數(shù)法則”優(yōu)勢，使保障范圍更加全面和保險費用更合理,；再次,，商業(yè)運作，“五?！崩先说忍厥馊巳洪L期護(hù)理保險制度的推行,，按照市場化運作方式，實現(xiàn)投?！拔灞,！惫B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)風(fēng)險的有效規(guī)避，比如當(dāng)政府出資投保的老人發(fā)生住院護(hù)理和護(hù)理中發(fā)生意外時,，所有費用由保險公司承擔(dān),。

       五、社會救助政策中存在“負(fù)激勵”因素,，低保救助缺乏對有勞動能力的救助對象就業(yè)創(chuàng)業(yè)和脫貧自立的激勵作用

       現(xiàn)行社會救助尤其是低保救助政策的核心是低收入補(bǔ)償,，實際救助資金數(shù)額等于政府救助標(biāo)準(zhǔn)減去申請救助者的實際收入。因此而產(chǎn)生了“負(fù)激勵”性,，即受助者無意通過勞動增加自己的收入（或者有意隱瞞自己的收入）,，因為增加多少意味著失去多少,，勞動所得實際上成為對救助待遇的沖抵替代,。因為其他社會救助也以低保救助資格為前提條件，它所制造的社會不公平也就更加嚴(yán)重,?！柏?fù)激勵”性弱化了受助人口退出救助的意愿和就業(yè)自立的動機(jī)，因為一旦就業(yè)有了一定收入就會相應(yīng)降低低保金直至退出低保,。很顯然,，如果就業(yè)后獲得的收入抵不上或者僅僅是略高于低保戶享受的待遇水平，這類對象一般會選擇放棄勞動機(jī)會,，或者想方設(shè)法隱瞞生活改善的實際情況,。而且，因長期不就業(yè),、不接觸社會,，也會讓這類群體陷于“貧困福利”不愿出來。最終部分低保救助對象長期沉淀下來,，形成了“假象貧困”,。

       矯正的建議是，將城市低保救助與就業(yè),、農(nóng)村低保救助與扶貧開發(fā)相銜接,，在低保救助中嵌入與勞動和就業(yè)的聯(lián)動機(jī)制,。

       在救助政策的制定中，要更加強(qiáng)調(diào)注重救助對象個體能力的增長,，把更多的救助資金用于發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)上,，采取就業(yè)激勵措施，促進(jìn)救助對象通過提升能力擺脫貧困,。

       第一,，新聞媒體進(jìn)行充分而正確的輿論引導(dǎo)，改變?nèi)藗兊囊恍┞浜笥^念,，要使“主動申請低保,，積極走出低保”的觀念深入人心,，使社會公眾認(rèn)識到低保不是施舍與恩賜,，而是施行救助的民生工程，進(jìn)低保的目的是為了最終走出低保,。

       第二,，在制度設(shè)計中，對低保對象實行限定獲得低保時限,、逐年減少救助金額,、嚴(yán)格的定期復(fù)核制度外，還要建立脫貧對象的低保退出機(jī)制,。

       第三,，在救助政策中，要把接受就業(yè)條件和勞動要求作為具有勞動能力的救助對象獲得救助的連帶條件,。有勞動能力的人員,，在申請最低生活保障時，要依照救助程序,，先到當(dāng)?shù)毓簿蜆I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)登記,，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)向登記失業(yè)的最低生活保障對象提供及時的就業(yè)服務(wù)和重點幫助；或者就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供政府需要的具有公益性質(zhì)的勞動崗位,。對于拒絕接受就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)崗位,、拒絕接受公益勞動崗位的申請者，救助審批部門可以有條件拒絕申請,。而對于接受就業(yè)并參加公益勞動的救助對象,，在核算其家庭收入時，可以在一定期限內(nèi)酌情扣減,。?

       （馬慶鈺,，國家行政學(xué)院社會和文化教研部副主任、教授,、博士生導(dǎo)師,；馬福云,，國家行政學(xué)院社會和文化教研部副教授。）

       （來源：行政管理改革）