改革開放以來,，我國行業(yè)協(xié)會商會在行業(yè)服務(wù),、行業(yè)自律、反映訴求,、國際交流和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。然而,，我國行業(yè)協(xié)會商會還處于發(fā)展的初級階段,，存在獨立性不夠強(qiáng)、行為不夠規(guī)范,、發(fā)展生態(tài)體系不完善,、核心競爭力不夠強(qiáng)、法律體系不完善等問題,。

       黨的十八屆三中全會提出“限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”的要求,，行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革邁入快車道。①截至2016年8月,，148家首批全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點中,，已有145家正式報送了脫鉤實施方案和基本情況表，90家已完成各脫鉤事項的部門審批,。第二批脫鉤試點各項工作任務(wù)預(yù)計2017年7月30日前完成。

       一,、行業(yè)協(xié)會商會改革的實質(zhì)

       （一）行業(yè)協(xié)會商會是“共益性”組織

       行業(yè)協(xié)會是由同行業(yè)的企業(yè)或企業(yè)家作為會員,，服務(wù)于全行業(yè)的共同事務(wù)和共同利益的非政府的“共益性”會員組織?！吧虝眲t指跨行業(yè),、跨產(chǎn)業(yè)的綜合性行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會商會通指所有的以提供行業(yè)共性服務(wù),、產(chǎn)品為核心功能的行業(yè)性非營利組織,。[1]美國《經(jīng)濟(jì)學(xué)百科全書》認(rèn)為：行業(yè)協(xié)會是一些為達(dá)到共同目標(biāo)而自愿組織起來的同行或商人的團(tuán)體。英國的定義較為普適：由獨立的經(jīng)營單位組成,，用以保護(hù)和促進(jìn)全體成員既定利益的非營利組織,。日本經(jīng)濟(jì)界則認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會是事業(yè)者以增進(jìn)共同利益為目的而組織起來的聯(lián)合體,。

       （二）行業(yè)協(xié)會商會改革的實質(zhì)

       行業(yè)協(xié)議商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革是理順政府,、市場與社會三者之間的關(guān)系，建立政府依法行政,、社會組織依法自治的現(xiàn)代社會組織體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，是關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。當(dāng)然,，此次改革也是行業(yè)協(xié)會商會的一場自我革命,，改革的實質(zhì)，就是讓行業(yè)協(xié)會商會回歸本位,，使其能夠依法自治,、發(fā)揮應(yīng)有的作用。

       行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革具有重要意義：一是有利于轉(zhuǎn)變政府職能,落實簡政放權(quán)等政策，還原行業(yè)協(xié)會商會的社會屬性,，建立政府依法行政,、社會組織依法自治的新體制。二是有利于激發(fā)行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)在活力和發(fā)展動力,。脫鉤以后,，行業(yè)協(xié)會商會可以更好地發(fā)揮其獨特優(yōu)勢和作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,、企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展,、經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級。三是有利于創(chuàng)新體制機(jī)制,，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供新動力,。改革后行業(yè)協(xié)會商會的工作重心從服務(wù)政府轉(zhuǎn)向更好地服務(wù)企業(yè)、行業(yè)和市場,，更好地為行業(yè)企業(yè)提供指導(dǎo),、咨詢、信息等智力服務(wù)支撐,，規(guī)范市場主體行為,，引導(dǎo)各類所有制企業(yè)公平競爭、誠信經(jīng)營,，實現(xiàn)更好發(fā)展,。[2]

       二、脫鉤改革的難題

       （一）利益壁壘阻礙改革推進(jìn)

       盡管脫鉤改革工作已取得階段性成果,，但利益壁壘仍是此項改革的核心阻力,。打破固有的利益格局仍然是此次改革的難點。

       從政府主管部門方面來看：由于體制和歷史原因,，一些政府部門對主管的行業(yè)協(xié)會商會不重視,、不信任、不放手的問題依然不同程度地存在,。例如,，一些政府部門假意“下放”權(quán)力給下屬行業(yè)協(xié)會商會，卻仍從中謀利,，脫鉤改革將斬斷這種利益鏈條,；從行業(yè)協(xié)會商會方面來看，一些官辦行業(yè)協(xié)會商會,，長期依附于行政主管部門,，擔(dān)心脫鉤后失去政府提供的平臺以及人、財,、物方面的支持優(yōu)勢,；有的缺乏應(yīng)有的市場競爭能力和服務(wù)意識,，脫鉤改革將直接“斷其生路”。

       （二）改革后的保障機(jī)制有待完善

       盡管國家對于脫鉤改革涉及的機(jī)構(gòu),、職能,、資產(chǎn)財務(wù)、人員管理及黨建,、外事等事項已制發(fā)配套文件,，并在政府購買服務(wù)、財政稅收優(yōu)惠,、辦公設(shè)施應(yīng)用等方面制定了優(yōu)惠政策,，但對脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的保障機(jī)制仍有待完善。

       一些地方雖然探索了以“政府購買服務(wù)”的方式向協(xié)會商會提供支持,，但目前相關(guān)制度建設(shè)還很不完善,，購買對象資質(zhì)確定并不明確，購買服務(wù)內(nèi)容狹窄,，購買資金來源缺乏長效保障,，對于所購買服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和評估機(jī)制，也還沒有建立起來,。[3]許多地方雖然培育扶持優(yōu)先的原則已經(jīng)明確,，但在稅收優(yōu)惠、金融支持,、人才隊伍建設(shè)等具體政策支持上，還沒有形成有效的銜接,。

       （三）行業(yè)協(xié)會商會自身存在問題

       1.合法性權(quán)威性不夠

       研究表明,，我國行業(yè)協(xié)會商會的會員企業(yè)一般僅占行業(yè)企業(yè)數(shù)的40%左右，中小企業(yè)普遍沒有被吸納,。 [4] 行業(yè)協(xié)會商會脫鉤后,，在合法性方面仍將面臨問題。首先是官辦行業(yè)協(xié)會商會,，計劃經(jīng)濟(jì)時期行政管理的“強(qiáng)制性權(quán)威”逐漸弱化,，而自身基于市場行業(yè)管理和服務(wù)的“自主性權(quán)威”尚未確立。對于民間行業(yè)協(xié)會商會來說,，長期以來,，政府在市場和行業(yè)治理與服務(wù)的過程中，并未完全賦予民間行業(yè)協(xié)會平等的,、獨立的主體地位,，[5]脫鉤后如何塑造其合法性和權(quán)威性，都是在重構(gòu)政府與社會關(guān)系中需要重點考慮的問題,。

       2.自身能力比較薄弱

       不少行業(yè)協(xié)會商會在人才隊伍,、能力素質(zhì),、思維方式、職能開拓,、治理方式等方面,，都與現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會商會市場化的運作方式存在一定的差距。[6]作為與政府,、企業(yè)并存的社會基本構(gòu)成單元,，完善國家治理的重要主體，行業(yè)協(xié)會商會遠(yuǎn)未達(dá)到可以與企業(yè)比肩的高度,，許多都面臨著專業(yè)性不足,、人才隊伍建設(shè)滯后、職業(yè)化程度不高,、社會化運作不夠,、社會服務(wù)能力不強(qiáng)等現(xiàn)實問題，特別是承接政府職能轉(zhuǎn)移,、承接政府購買服務(wù)方面的能力還有不小的差距,。

       （四）監(jiān)管體系及力量亟待加強(qiáng)

       1.監(jiān)管力量不足，可能出現(xiàn)管理真空問題

       脫鉤改革后,，行業(yè)協(xié)會商會相關(guān)事項轉(zhuǎn)由民政部門統(tǒng)一管理,，帶來巨大的監(jiān)管壓力。一方面,，行業(yè)協(xié)會商會的民政部門直接登記制度和“一業(yè)多會”試點使民政部門注冊登記審核工作量驟增,，而目前我國各級社會組織登記管理機(jī)關(guān)（民政部門）僅有編制3362個，依法登記的社會組織（含行業(yè)協(xié)會商會）達(dá)51萬多個,，平均每個人要管理150多個社會組織,；[7]另一方面，民政部門面臨著幫助行業(yè)協(xié)會商會建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),、規(guī)范管理制度,，做好常規(guī)性巡查、依法查處與建立合法退出機(jī)制的監(jiān)管新任務(wù),。[8]單純依靠民政部門管理,，將出現(xiàn)監(jiān)管缺位、管理真空等問題,。

       此外,，脫鉤突破了雙重管理體制，大量行業(yè)協(xié)會商會得以建立,，而不同的服務(wù)所得需要有不同的財務(wù)稅收標(biāo)準(zhǔn)或免稅資格相匹配,，公安、財政,、市場監(jiān)督,、稅務(wù)和其他部門將成為重要的監(jiān)管主體,，財務(wù)稅收、免稅資格,、公共項目財務(wù)審計,、非市場行為等成為監(jiān)管的重點和難點，目前這些涉及多部門的專業(yè)監(jiān)管力量都比較薄弱,。

       2.監(jiān)管不到位,，可能重現(xiàn)權(quán)力尋租問題

       全面推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤賦予行業(yè)協(xié)會商更多的運作空間、利益獲取途徑與分配權(quán)力,，相應(yīng)地,，行業(yè)協(xié)會商會的利益代表性、信用信譽(yù),、財務(wù)透明等問題被提上日程,。

       目前相關(guān)方面的監(jiān)管比較滯后，一方面,，現(xiàn)有信息公開制度和信息發(fā)布平臺缺失,，無法保證行業(yè)協(xié)會商會的行為公開透明地接受來自社會公眾、會員以及政府的監(jiān)督,；另一方面,，行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部監(jiān)督制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的形式化，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理缺乏公平性,、民主性與公正性,。[9]行業(yè)協(xié)會商會本就存在行業(yè)代表性不足的問題，加之信息公開制度不完善,，很可能出現(xiàn)行業(yè)壟斷,，如果社會監(jiān)督力量沒有跟上，可能導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會商會在從事公共服務(wù)時權(quán)力尋租,，產(chǎn)生新的腐敗,。

       （五）法律規(guī)范缺位

       我國行業(yè)協(xié)會商會的專項立法長期滯后,，存在三個方面的問題：

       一是法律位階層次不高,。我國至今沒有國家層面上的行業(yè)協(xié)會商會專門法律，相關(guān)領(lǐng)域最高位階法律為1998年頒行的《社會團(tuán)體登記管理條例》,。該條例僅是政府法規(guī)層級,，不具有法律的強(qiáng)制性。雖然各部委也出臺了一些文件,，一些地方政府出臺了地方法規(guī),，但這些法規(guī)文件無法有效地保障行業(yè)協(xié)會商會健康發(fā)展。

       二是缺少特定法律法規(guī),?！渡鐣F(tuán)體登記管理條例》并非行業(yè)協(xié)會商會專門性的立法,，忽略了行業(yè)協(xié)會商會與其他社會團(tuán)體的區(qū)別，特別是對其性質(zhì),、職能等內(nèi)容缺乏明確規(guī)定,。《社會團(tuán)體登記管理條例》從會員人數(shù),、財產(chǎn)數(shù)額,、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人等方面進(jìn)行入口限制，比較注重過程監(jiān)控,，這些都影響行業(yè)協(xié)會商會充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能,。這種“一法統(tǒng)攬”和單行法缺失的現(xiàn)象，也使得行業(yè)協(xié)會商會在與行政機(jī)關(guān)脫鉤的過程中許多問題無法可依,，可變性較大,。

       三是商會立法缺失。在目前有限的行業(yè)協(xié)會商會立法文件中,，規(guī)范對象大多為行業(yè)協(xié)會,，普遍缺少對于商會的協(xié)調(diào)。即使有部分地區(qū)在規(guī)范性文件規(guī)章中涉及“商會”,，所指對象也僅僅是“行業(yè)商會”,。[10]

       四、對策建議

       （一）多管齊下,，打破利益壁壘

       建議主管部門“以壯士斷腕的勇氣推行改革”,，積極梳理自身職能，切實將適合由行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān)的職能逐步轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān),；加快推進(jìn)政府購買社會組織服務(wù)制度,，將適合社會組織承擔(dān)的事項，交給行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān),。

       同時,，建議盡快出臺配套政策，對轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會商會承擔(dān)的職能事項,、政府購買的服務(wù)項目進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)和績效監(jiān)督,。要建立全面、具體,、可測的監(jiān)督評估指標(biāo),；第三方評估機(jī)構(gòu)應(yīng)與政府簽訂責(zé)任書，建立并落實監(jiān)督不到位的責(zé)任追究機(jī)制,；將督查和評估結(jié)果與政府主要負(fù)責(zé)人的政績掛鉤,；建立行業(yè)協(xié)會商會的改革積分積累制度，將其與配套支持性政策掛鉤,。

       （二）完善脫鉤保障機(jī)制

       合理安置脫鉤人員,，做好社會保險和福利待遇的銜接,。建議妥善安置脫鉤改革中退出行業(yè)協(xié)會商會工作的專職人員，堅持“老人老辦法,、新人新辦法,、中人中辦法”的原則，按規(guī)定為其辦理各項社會保險和住房公積金手續(xù),，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡,。

       建立長期、有效的經(jīng)費保障機(jī)制,。建議探索建立行業(yè)協(xié)會商會扶持發(fā)展專項基金,，通過補(bǔ)貼、獎勵等形式給予資金扶持,。對在創(chuàng)辦初期或預(yù)期社會效益良好的行業(yè)協(xié)會商會,，給予一次性啟動經(jīng)費、機(jī)構(gòu)運作補(bǔ)貼,；對業(yè)績突出,、服務(wù)效果明顯的給予專項補(bǔ)貼或其他獎勵。[11]建立健全政府競爭性購買公共服務(wù)機(jī)制,，通過政府購買方式開展的服務(wù)工作,，按“事隨費轉(zhuǎn)”的原則，支付相應(yīng)的報酬,，對行業(yè)協(xié)會商會的有償服務(wù)收入實行稅收減免政策,。同時，應(yīng)加快制定稅收優(yōu)惠政策,，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的種類和范圍,，研究完善社會組織稅收政策體系。

       （三）加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會商會自身建設(shè)

       1.提高行業(yè)代表性,，增強(qiáng)合法性

       行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)經(jīng)過調(diào)整改革大力吸引更多的民營企業(yè),、小規(guī)模企業(yè)等入會，有效地擴(kuò)大在行業(yè)內(nèi)的覆蓋面,，提高行業(yè)代表性,。同時，各行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)切實加快自身建設(shè),，堅持走自我管理,、自我約束,、自我發(fā)展的路子,，堅持服務(wù)市場化、專業(yè)化的方向,，充分發(fā)揮在行業(yè)服務(wù),、行業(yè)自律,、反映訴求、國際交流和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用,，不斷提高會員的認(rèn)同感和歸屬感,，增強(qiáng)自身的合法性。

       2.加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會商會自身建設(shè)能力

       建議推動行業(yè)協(xié)會商會按照現(xiàn)代社會組織要求,，逐步形成產(chǎn)權(quán)清晰,、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu),，形成自我規(guī)范、自我管理,、自我監(jiān)督,、自我約束的運行機(jī)制，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展,，提升服務(wù)能力,。在章程的基礎(chǔ)上，要依照有關(guān)規(guī)定健全會員大會（會員代表大會）,、理事會（常務(wù)理事會）,、監(jiān)事會（監(jiān)事）制度以及信息公開披露等內(nèi)部規(guī)章制度，建立與會員單位的磋商制度,，完善民主監(jiān)督機(jī)制,。

       （四）加強(qiáng)脫鉤后監(jiān)管體系建設(shè)

       1.建立政府各部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，完善政府監(jiān)管體系

       脫鉤后,，民政部門一方面要做好行業(yè)協(xié)會商會直接登記管理工作,；另一方面要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人管理、資金管理,、信息公開等方面的工作,，指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會有效開展內(nèi)部治理。與此同時,，公安,、財政、市場監(jiān)督,、稅務(wù)和其他部門應(yīng)在其職責(zé)范圍內(nèi)對行業(yè)協(xié)會商會的財務(wù)稅收,、免稅資格、公共項目財務(wù)審計,、非市場行為等開展監(jiān)督管理,。對整改不到位的協(xié)會依法進(jìn)行處理，實行科學(xué)準(zhǔn)入和有序退出。在此基礎(chǔ)上,，可借鑒我國證券,、銀行、保險等其他經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域的經(jīng)驗,，充分應(yīng)用風(fēng)險分級,、隨機(jī)抽查、信息披露,、內(nèi)部人舉報,、大數(shù)據(jù)與信息云、社會監(jiān)督等現(xiàn)代化的政府監(jiān)管工具,，以“專業(yè)監(jiān)管”“智慧監(jiān)管”“優(yōu)質(zhì)監(jiān)管”作為建設(shè)目標(biāo),，建設(shè)獨立專業(yè)高效的政府監(jiān)管體系。[12]

       2.完善信用體系建設(shè)及信息公開制度,，加強(qiáng)社會監(jiān)督

       建議完善信用體系建設(shè)和信息公開制度,，加強(qiáng)社會監(jiān)督，提高行業(yè)協(xié)會商會的社會公信力和透明度,。要加快完善信用評價制度,，建立失信制裁機(jī)制尤其是聯(lián)合懲戒機(jī)制，對失信協(xié)會商會及其主要負(fù)責(zé)人采取相應(yīng)懲罰措施,。協(xié)會商會要主動向會員和全社會做出誠信承諾,，信用評價結(jié)果要公示。應(yīng)建立相應(yīng)的參與機(jī)制,，暢通申訴渠道,，保證公眾順利將行業(yè)協(xié)會商會的違法違規(guī)行為信息送達(dá)相關(guān)監(jiān)管部門。

       此外,，建議充分發(fā)揮第三方監(jiān)管的作用,，重點發(fā)育一批專門從事社會組織等級評估、財務(wù)審計,、績效評價等業(yè)務(wù)的第三方專業(yè)化機(jī)構(gòu),，賦予相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，并以政府購買服務(wù)的形式予以支撐,，推動成為政府監(jiān)管的重要補(bǔ)充,。[13]

       （五）健全脫鉤法律體系

       建議借鑒國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，加快制定出臺《行業(yè)協(xié)會商會法》,，徹底摘掉行業(yè)協(xié)會商會“二政府”的帽子,。推動建立行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)部治理規(guī)則和自律行為準(zhǔn)則，理順行業(yè)協(xié)會商會與會員及政府之間的法律關(guān)系,。通過健全規(guī)章制度,，實現(xiàn)依法設(shè)立,、民主管理、行為規(guī)范,、自律發(fā)展，將行業(yè)協(xié)會商會改革與發(fā)展納入法治化軌道,，確保行業(yè)協(xié)會商會整個生命周期都有法可依,、有規(guī)可循。?

       （來源：行政管理改革）

       （傅昌波,，北京師范大學(xué)中國社會管理研究院社會學(xué)院教授,、博士生導(dǎo)師；簡燕平,，北京師范大學(xué)中國社會管理研究院社會學(xué)院2015級碩士研究生,。）