[摘 要] 2015年年底召開的中央扶貧開發(fā)工作會議已經(jīng)吹響了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號,，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》對扶貧開發(fā)工作做了具體部署。各類投入是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本保障,，其中財政投入發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用,。

　　2015年年底召開的中央扶貧開發(fā)工作會議已經(jīng)吹響了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號,，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(以下簡稱《決定》)對扶貧開發(fā)工作做了具體部署。俗話說,，“兵馬未動,，糧草先行”，各類投入是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本保障，其中財政投入發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用,。

　　一,、財政綜合扶貧政策體系

　　農(nóng)村扶貧開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，涉及貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活的方方面面,。近年來,，中央財政多渠道增加扶貧開發(fā)投入，逐步構(gòu)建了較為健全的財政綜合扶貧政策體系,。

　　(一)不斷加大對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度

　　中央財政在安排一般性轉(zhuǎn)移支付時,，充分考慮財力缺口因素，對貧困地區(qū),，特別是高海拔高寒地區(qū),、中西部革命老區(qū)、民族地區(qū),、邊疆地區(qū)等,，支持力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他地區(qū)。如,，中央財政安排的革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付,，重點支持對中國革命貢獻(xiàn)較大、財政相對困難的老區(qū)縣和原中央蘇區(qū)發(fā)展;安排的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付,，覆蓋的地區(qū)中超過一半是國家扶貧開發(fā)工作重點縣和連片特困地區(qū)縣,。

　　從貧困地區(qū)縣級財政收支情況看，近年來,，全國832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和連片特困地區(qū)縣一般預(yù)算支出中,上級補助及返還占比達(dá)80%,。這充分體現(xiàn)了中央及省級財政在轉(zhuǎn)移支付方面對貧困地區(qū)的傾斜支持，切實增強了貧困地區(qū)財力保障水平,。

　　(二)專項轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村貧困地區(qū),、貧困人口傾斜

　　支持改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方面，利用可再生能源發(fā)展專項資金支持四川,、青海等無電地區(qū)建設(shè)光伏發(fā)電設(shè)施,，解決了無電人口用電問題;車輛購置稅收入補助地方資金向中西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)傾斜;對貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目執(zhí)行較低的地方財政分擔(dān)比例;中央財政安排的支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,、草原生態(tài)保護(hù),、退耕還林、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),、水庫移民后期扶持,、“一事一議”獎補資金等，也發(fā)揮了重要的減貧作用,。醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障方面,，在安排相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付時,對貧困問題較為突出的中西部地區(qū)給予了傾斜;安排社會救助,、農(nóng)村危房改造等資金時，將財政困難程度,、貧困因素作為參考因素,，提高貧困地區(qū)農(nóng)村危房改造的中央補助標(biāo)準(zhǔn)。教育發(fā)展方面,，支持實施“兩免一補”政策,，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部享受免雜費和免費教科書政策，對中西部地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生發(fā)放生活費補助;支持全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件;在連片特困地區(qū)實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃,。

　　(三)穩(wěn)步增加財政專項扶貧資金投入

　　中央財政堅持將專項扶貧資金投入作為支出保障的重點之一。2011—2015年,，累計安排財政專項扶貧資金約1898億元,，年均增長14.5%。同期,，拓寬扶貧開發(fā)投入渠道，安排專項彩票公益金50.25億元,，用于支持貧困革命老區(qū)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā),。財政專項扶貧資金投入的穩(wěn)定增長，對落實精準(zhǔn)扶貧要求,，采取有針對性的扶持措施,，解決貧困地區(qū)、貧困群眾面臨的突出問題,，發(fā)揮了重要作用,。

　　二、中央財政專項扶貧政策

　　(一)財政專項扶貧資金的起源

　　20世紀(jì)80年代,，我國開始有組織,、有計劃、大規(guī)模地開展農(nóng)村扶貧開發(fā),，隨后國家先后制定實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》(1994—2000年),、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》等減貧規(guī)劃,。相應(yīng)地,，真正意義上的財政扶貧也是始于20世紀(jì)80年代初。從1980年開始,，國家設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金,，當(dāng)年支出規(guī)模5億元，重點支持老革命根據(jù)地,、少數(shù)民族地區(qū),、邊遠(yuǎn)地區(qū),、貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),、基礎(chǔ)設(shè)施和文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,。

　　(二)財政專項扶貧資金的增長情況

　　一是財政扶貧開發(fā)工作起步階段(1980—1984年)。自1980年設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金至1984年,，中央財政累計安排扶貧資金29.8億元,，年均增長11.76%。

　　二是制度化開發(fā)式扶貧起步階段(1985—1993年),。1984年9月,，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》,，標(biāo)志著進(jìn)入制度化開發(fā)式扶貧階段,。1985—1993年，中央財政累計安排扶貧資金201.27億元,，年均增長16.91%,。

　　三是《國家八七扶貧攻堅計劃》實施階段(1994—2000年)。中央財政累計安排財政扶貧資金約531.81億元,，年均增長9.81%,。

　　四是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》實施階段(2001—2010年)。中央財政累計安排財政專項扶貧資金約1440.34億元,，年均增長9.3%,。

　　五是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》實施階段(2011年至今)?！笆濉逼陂g,，中央財政累計安排財政專項扶貧資金約1898.22億元，年均增長14.5%,。僅用了五年時間,，財政專項扶貧資金投入就超過了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》實施期間十年的投入規(guī)模，資金年均增幅重回兩位數(shù),。

　　(三)財政專項扶貧資金的現(xiàn)狀

　　2015年中央財政專項扶貧資金規(guī)模已達(dá)到467.45億元,。目前，中央財政專項扶貧資金主要分為發(fā)展資金,、少數(shù)民族發(fā)展資金,、以工代賑資金、國有貧困農(nóng)場扶貧資金,、國有貧困林場扶貧資金,、“三西”資金等六個使用方向，主要用于支持貧困人口發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),、改善貧困人口基本生產(chǎn)生活條件,、提高貧困人口就業(yè)和生產(chǎn)能力等方面,。中央財政專項扶貧資金主要按因素法分配，以加大對貧困問題突出省份的支持,。按照扶貧開發(fā)“中央統(tǒng)籌,、省(自治區(qū)、直轄市)負(fù)總責(zé),、市(地)縣抓落實”的工作機(jī)制,，扶貧資金項目審批權(quán)限已全部下放到縣，由地方自主統(tǒng)籌使用,。

　　(四)近年財政專項扶貧重點工作

　　一是創(chuàng)新財政專項扶貧工作機(jī)制,。積極推動易地扶貧搬遷工作，研究提出易地扶貧搬遷籌資建議,，調(diào)整地方政府債務(wù)規(guī)模,，專門用于“十三五”易地扶貧搬遷，通過市場化機(jī)制撬動金融資本支持易地扶貧搬遷,，中央財政給予貼息扶持,。推動地方整合相關(guān)渠道資金，通過政府購買服務(wù)的形式,，支持項目實施主體還本付息,。鼓勵地方探索開展資產(chǎn)收益扶貧試點，將財政用于貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入所形成的資產(chǎn),，量化折股配置給貧困群眾,，在幫助貧困群眾培育穩(wěn)定的資產(chǎn)收益的同時,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和增強村集體凝聚力,。牽頭組建貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,，探索利用市場機(jī)制，引導(dǎo)金融資本推進(jìn)貧困地區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。利用中央專項彩票公益金,，支持推進(jìn)貧困革命老區(qū)扶貧開發(fā)工作。加大對少數(shù)民族扶貧開發(fā)工作支持力度,，推進(jìn)實施“興邊富民”行動,、扶持人口較少民族發(fā)展、少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展等工作,。

　　二是改革財政專項扶貧資金管理機(jī)制,。按照黨中央、國務(wù)院要求,，中央財政深入推進(jìn)財政專項扶貧資金管理機(jī)制改革,，從資金分配機(jī)制、使用機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等方面入手,，提出了一攬子具體措施,。在資金分配機(jī)制上,，著重加大專項扶貧資金投入力度，建立資金競爭性分配機(jī)制,，加快資金撥付進(jìn)度,。在資金使用機(jī)制上，著重將資金項目審批權(quán)限進(jìn)一步下放到縣級,，提高資金使用精準(zhǔn)度,，支持地方集中力量解決突出貧困問題，探索政府購買服務(wù),，發(fā)揮資金放大效應(yīng),。在資金監(jiān)管機(jī)制上，著重強化地方監(jiān)管責(zé)任,，健全公告公示制度,，構(gòu)建全面監(jiān)管體系。

　　三是推進(jìn)財政專項扶貧資金精準(zhǔn)使用,。財政專項扶貧資金主要實行區(qū)域瞄準(zhǔn),、對象瞄準(zhǔn)、用途瞄準(zhǔn)和機(jī)制瞄準(zhǔn),。區(qū)域瞄準(zhǔn),，就是資金投向集中連片特殊困難地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣、貧困村,。對象瞄準(zhǔn),，就是資金使用和建檔立卡結(jié)果相銜接，切實使資金直接用于扶貧對象,，讓發(fā)展成果更多更公平惠及扶貧對象,。用途瞄準(zhǔn)，就是資金重點支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件,，幫助貧困群眾發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),，增強貧困群眾自我發(fā)展能力。機(jī)制瞄準(zhǔn),，就是下放審批權(quán)限,，由貧困縣自主使用資金，同時強化其在資金使用和監(jiān)管中的責(zé)任,，逐步建立分工明確,、權(quán)責(zé)匹配、管理到位的資金監(jiān)管體系,。

　　四是強化財政專項扶貧資金監(jiān)管,。中央財政持續(xù)加強專項扶貧資金績效評價工作，績效評價結(jié)果在全國范圍內(nèi)通報,，并將扶貧資金分配與扶貧開發(fā)工作考核,、資金績效評價結(jié)果掛鉤,，不斷加大用于績效獎勵的資金規(guī)模。同時,，中央財政切實加大財政專項扶貧資金監(jiān)督檢查力度,，督促地方加強資金管理，及時發(fā)現(xiàn)問題,、整改問題,、堵塞漏洞。特別是2015年,，中央財政在全國范圍內(nèi)開展了涉農(nóng)資金專項整治行動,，將財政專項扶貧資金列為檢查重點，并根據(jù)專項整治行動成果研究提出了改進(jìn)和加強涉農(nóng)資金管理的意見,。此外,，積極配合審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門,，對扶貧資金管理使用情況進(jìn)行專項檢查,。

　　三、加大財政扶貧投入力度

　　中央財政將全面貫徹落實《決定》部署,，把扶貧工作擺到更加突出的位置,，認(rèn)真履行好財政部門的職責(zé)，緊緊圍繞精準(zhǔn)扶貧,、精準(zhǔn)脫貧,，進(jìn)一步健全財政綜合扶貧政策體系，加大財政扶貧投入力度,，加強財政扶貧資金管理,，堅決支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

　　(一)發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用,，千方百計加大財政扶貧投入力度

　　盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大,，財政增收形勢不樂觀,，但仍要多渠道增加扶貧開發(fā)投入,，確保政府投入力度與脫貧攻堅任務(wù)相適應(yīng)。中央財政將進(jìn)一步加大對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度,，引導(dǎo)涉及民生的各類專項轉(zhuǎn)移支付和中央基建支出繼續(xù)向農(nóng)村貧困地區(qū),、貧困人口傾斜，較大幅度增加財政專項扶貧資金投入,，加大中央集中彩票公益金對扶貧的支持力度,。擴(kuò)大中央和地方財政支出規(guī)模，增加對貧困地區(qū)水電路氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高基本公共服務(wù)水平的投入,。同時,，用好用活政府和社會兩方面資源,，通過政府和社會資本合作、政府購買服務(wù),、貸款貼息,、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、支持涉農(nóng)保險和擔(dān)保發(fā)展等有效方式,，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用和杠桿作用,，撬動更多金融資本、社會資本參與脫貧攻堅,。

　　(二)優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機(jī)制,，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金

　　國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將扶貧資金整合確定為本年度工作的“重頭戲”。我部會同扶貧辦正牽頭研究起草支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見,。初步思路是,，堅持“中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū),、直轄市)負(fù)總責(zé),、市(地)縣抓落實”，采取有效措施,，優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機(jī)制,，支持貧困縣以摘帽銷號為目標(biāo)，以減貧成效為導(dǎo)向,，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng),，以重點扶貧項目為平臺，把目標(biāo)相近,、方向類同的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用,，撬動金融資本和社會資金投入扶貧開發(fā)，提高財政涉農(nóng)資金的精準(zhǔn)度和使用效益,，按期完成脫貧攻堅任務(wù),。改革的核心是將一部分財政涉農(nóng)資金的配置權(quán)力完全下放給處于脫貧攻堅第一線的貧困縣，由貧困縣根據(jù)脫貧攻堅需要,，自主統(tǒng)籌使用,。

　　(三)突出財政扶貧工作重點，促進(jìn)扶貧資金精準(zhǔn)使用

　　財政扶貧資金使用與建檔立卡結(jié)果相銜接,，圍繞激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力,、增強貧困群眾自我發(fā)展能力，資金使用由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變,，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變,，切實發(fā)揮財政資金的使用效益，確保“扶真貧”,、“真扶貧”,、“真脫貧”。大力支持產(chǎn)業(yè)扶貧,，進(jìn)一步推廣資產(chǎn)收益扶貧,，在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè),、養(yǎng)殖,、光伏、水電,、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn),，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶,，讓貧困人口分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益,。落實好易地扶貧搬遷貸款貼息政策，支持地方整合可用于易地扶貧搬遷的各類資金,，用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,，籌集資金用于購買易地扶貧搬遷服務(wù)，支持打好脫貧攻堅揭幕戰(zhàn),。同時,，督促地方強化資金監(jiān)管措施，嚴(yán)格項目實施主體舉債,，避免市場化主體的經(jīng)營性風(fēng)險由政府兜底,。

　　(四)實行嚴(yán)格的監(jiān)督考核，確保財政資金安全有效使用

　　全面推行扶貧資金,、項目公告公示制,，增強資金使用的透明度，保障資金在陽光下運行,。在扶貧資金項目審批權(quán)限下放的背景下,，按照權(quán)責(zé)匹配原則，強化地方監(jiān)管責(zé)任,，省,、市兩級政府將工作重心轉(zhuǎn)變到強化資金和項目的監(jiān)管上來，縣級政府承擔(dān)確保資金安全,、規(guī)范,、有效運行的具體責(zé)任,，貧困村第一書記,、駐村工作隊、村委會要深度參與涉農(nóng)資金和項目的管理監(jiān)督。我們將會同扶貧辦等部門研究加強財政扶貧資金全程監(jiān)管的意見,，強化財政監(jiān)督檢查和審計,、稽查等工作，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用,，構(gòu)建常態(tài)化,、多元化的監(jiān)督檢查機(jī)制。同時,，會同有關(guān)部門進(jìn)一步強化對扶貧資金的績效評價,，并將其納入扶貧開發(fā)工作成效考核，對管理規(guī)范,、資金使用效益高的地方給予獎勵和傾斜,。

　　(作者系財政部黨組成員、副部長,，來源：《行政管理改革》)