[摘 要] 黨的十八大以來,，我們突出強(qiáng)調(diào)了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，這是從問題導(dǎo)向出發(fā),，對扶貧思路和政策做出的重要調(diào)整和完善,。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有效解決精準(zhǔn)扶貧難題,，做好精準(zhǔn)扶貧工作,，關(guān)鍵是創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)工作的體制機(jī)制,。

　　《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了做好脫貧攻堅(jiān)工作的新要求和一系列重大政策舉措。這里,，就其中幾個(gè)問題做簡要說明,。

　　一、關(guān)于脫貧標(biāo)準(zhǔn)和全面小康的關(guān)系問題

　　小康不小康,，關(guān)鍵看老鄉(xiāng),，核心在仍處于貧困中的老鄉(xiāng)能不能脫貧。在實(shí)施脫貧攻堅(jiān)中,，制定大致能夠反映到2020年全面建成小康社會要求的脫貧標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要,。

　　實(shí)施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略以來，我國扶貧標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整可分為以下三個(gè)階段：第一階段：1986年,，我國第一次制定扶貧標(biāo)準(zhǔn),。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)采用恩格爾系數(shù)法，以每人每日2100大卡熱量的最低營養(yǎng)需求為基準(zhǔn),，再根據(jù)最低收入人群的消費(fèi)結(jié)構(gòu)來進(jìn)行測算,。由此測算1986年扶貧標(biāo)準(zhǔn)為1985年農(nóng)民人均純收入206元，對應(yīng)的貧困人口數(shù)為1.25億,。第二階段：2001年,，為了制定《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，國家調(diào)整了扶貧標(biāo)準(zhǔn),。一是保留了1986年制定的扶貧標(biāo)準(zhǔn),，隨著消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的變化調(diào)整為625元。二是增加了低收入標(biāo)準(zhǔn),。在食品需求的基礎(chǔ)上,，計(jì)算了部分非食品消費(fèi)需求，將2000年農(nóng)民人均純收入865元確定為低收入標(biāo)準(zhǔn),。當(dāng)年低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的人口為9422.8萬人,，是國家扶貧開發(fā)工作對象。2008年,，國家將低收入標(biāo)準(zhǔn)明確為國家扶貧標(biāo)準(zhǔn),，現(xiàn)價(jià)是2008年農(nóng)民人均純收入1196元，對應(yīng)的4007萬人為國家扶貧開發(fā)工作對象,。第三階段：2011年,，為制定《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、貧困人口解決溫飽并適度發(fā)展的要求以及政府財(cái)力的基礎(chǔ)上,，將農(nóng)民人均生活水平2300元(2010年不變價(jià))作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)比2008年的標(biāo)準(zhǔn)提高了92.3%,。根據(jù)2300元的新標(biāo)準(zhǔn),，2010年的貧困人口擴(kuò)大到了16567萬人,，占農(nóng)村總?cè)丝诘?7.2%。當(dāng)時(shí),，有14個(gè)省份根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定了高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方扶貧標(biāo)準(zhǔn),，主要集中在東部省份。

　　現(xiàn)行的扶貧標(biāo)準(zhǔn)能不能堅(jiān)持到2020年?關(guān)鍵是怎么正確理解全面小康的含義,?！熬美в诟F，冀以小康”,。全面小康可以有較多物質(zhì),、精神等方面的內(nèi)涵，但對于普通貧困群眾而言,，全面小康是脫貧后的生活,，其基本內(nèi)涵是指一種能安穩(wěn)度日的比較寬裕的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，“不愁吃,、不愁穿”,，“義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”符合普通貧困百姓對于全面小康的基本預(yù)期,。根據(jù)全國住戶收支調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)證驗(yàn)算,，在已有基本住房的情況下，人均生活水平等于每年2800元的貧困標(biāo)準(zhǔn)戶的實(shí)際恩格爾系數(shù)為53.5% ,，人均每天食品消費(fèi)支出為4.1元,。從當(dāng)年物價(jià)水平看，在農(nóng)村地區(qū)大約能每天消費(fèi)1斤米面,、1斤菜,、1兩肉，可滿足健康生存需要的熱量和蛋白質(zhì)需求,，做到“吃飽,，適當(dāng)吃好”。國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查資料也表明,，人均生活水平等于每年2800元的貧困標(biāo)準(zhǔn)戶,，在食品消費(fèi)以外的基本生活需求得到較好滿足。其中居住在竹草土坯房中的比例為5.6%,，93.3%的戶人均住房面積超過15平方米，96%的戶有彩電,，95.9%的戶有手機(jī)或電話,，7~15歲兒童在校率超過99%，青年中受教育程度在初中以上的人口比重為93.9%,，參加新農(nóng)合和醫(yī)療保險(xiǎn)的人口比重為98.1%,。在文件起草過程中,，經(jīng)與國家統(tǒng)計(jì)局共同測算研究，我們認(rèn)為,，現(xiàn)行的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)可以滿足貧困人口維持生存的基本需要,，即每人每天攝入2100大卡熱量和60克左右蛋白質(zhì)的需求，在此基礎(chǔ)上還能保障一定數(shù)量的非食品支出,。由于國家近年來在城鄉(xiāng)全面實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育,，在農(nóng)村全面建立新農(nóng)合和新農(nóng)保制度，我國現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)所代表的實(shí)際生活水平大致能夠達(dá)到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平,。中央脫貧攻堅(jiān)文件明確了“確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”這一要求,。

　　今后5年繼續(xù)采用現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)綜合考慮物價(jià)水平和其他因素,，逐年更新按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn),。這是習(xí)近平總書記在就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況向全會做說明時(shí)明確講的。2011年以來,，隨著消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等相關(guān)因素的變化,，國家統(tǒng)計(jì)局逐年更新的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)分別為2536元、2625元,、2736元,、2800元和2855元，相應(yīng)地貧困人口數(shù)量分別降到12238萬,、9899萬,，8249萬、7017萬和5575萬,。在逐年更新扶貧標(biāo)準(zhǔn)時(shí),，國家統(tǒng)計(jì)局并不是簡單使用全國平均的CPI，而是適當(dāng)考慮其他因素,。例如2011—2014年扶貧標(biāo)準(zhǔn)年均增加125元,，年均提高5.43%。2015年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)相對2014年僅增加55元,，提高了1.96%,。習(xí)近平總書記在就“十三五”規(guī)劃建議起草情況向全會做說明時(shí)講，若按每年6%的增長率調(diào)整,，2020年全國脫貧標(biāo)準(zhǔn)約為人均純收入4000元,。中央脫貧攻堅(jiān)文件并沒有就今后扶貧標(biāo)準(zhǔn)每年增長率做出具體表述，但政策要求是明確的,，各地可結(jié)合各自實(shí)際,，考慮消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的變化和其他方面的實(shí)際情況合理更新省級扶貧標(biāo)準(zhǔn)，使脫貧攻堅(jiān)工作更加完整覆蓋貧困人口。

　　自1991年開始,，世界銀行根據(jù)全球最貧窮國家的貧困線,，制定了以美元表示的國際貧困線，用于監(jiān)測全球的極端貧困狀況,，并根據(jù)“購買力平價(jià)轉(zhuǎn)換系數(shù)”進(jìn)行更新,。從世界銀行1991年制定第一個(gè)國際貧困線(1.01美元)到今年，已經(jīng)更新了三次,。世界銀行于2015年,，用2011年購買力平價(jià)，對制定1.25美元標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的15個(gè)國家的貧困線的平均數(shù)重新計(jì)算,，得到每人每天1.89美元的國際貧困線,，即1.9美元貧困線。世界銀行采用購買力平價(jià)計(jì)算的人民幣兌美元的換算系數(shù)近年大體保持在1:(3.5~3.6),。按此換算系數(shù),，我國2014年按現(xiàn)價(jià)計(jì)算的貧困標(biāo)準(zhǔn)為2800元/人?年，折合為777.78~800美元,，每人每天為2.13~2.19美元,。因此，按世界銀行的標(biāo)準(zhǔn),，我國的農(nóng)村貧困線實(shí)際上是高于他們提出的每人每天1.9美元的,。這一點(diǎn)，世界銀行方面也是認(rèn)同的,。

　　總之,，我們現(xiàn)在的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，總體上符合我們的國情和承受能力,。要正確引導(dǎo)社會心理預(yù)期,，寧可現(xiàn)在的承諾低一點(diǎn)，未來的實(shí)現(xiàn)程度高一點(diǎn),，也不要提過高目標(biāo),，不要吊高胃口，最后難以實(shí)現(xiàn),，失信于民,。應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)宣傳，盡量減少社會公眾對扶貧標(biāo)準(zhǔn)的誤解,。

　　二,、關(guān)于落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略問題

　　黨的十八大以來,，我們突出強(qiáng)調(diào)了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧,，這是從問題導(dǎo)向出發(fā),，對扶貧思路和政策做出的重要調(diào)整和完善。文件對實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略,，健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧做出了全面部署,。機(jī)制指明了方向,。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有效解決精準(zhǔn)扶貧難題,，做好精準(zhǔn)扶貧工作,，關(guān)鍵是創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)工作的體制機(jī)制。文件提出了脫貧攻堅(jiān)工作要實(shí)現(xiàn)的“四個(gè)創(chuàng)新,、四個(gè)轉(zhuǎn)變”：即創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑,，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變;創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變;創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式,，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變;創(chuàng)新扶貧考評體系,，由側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核脫貧成效轉(zhuǎn)變。

　　第一,，要抓好精準(zhǔn)識別,、建檔立卡這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打好基礎(chǔ),。精準(zhǔn)扶貧,，精確瞄準(zhǔn)是首要。最近,，社會各界都非常關(guān)心這件事,，媒體也披露了一些“被扶貧”現(xiàn)象，雖然是個(gè)別的,，但影響很不好,。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧,，首先是要瞄得準(zhǔn),，做到精準(zhǔn)識別。底數(shù)摸清了,，仗才能打贏,。當(dāng)前，我國貧困戶的識別標(biāo)準(zhǔn)是收入標(biāo)準(zhǔn),。在建檔立卡工作中,，遇到的問題首先是如何精確統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的收入。建檔立卡的名額是扶貧部門利用統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查估計(jì)出的各省和縣貧困發(fā)生率基礎(chǔ)上分配的,，同時(shí)允許各地有10%左右的上浮幅度,。名額分解到縣以后,，縣級將名額進(jìn)一步分解到鄉(xiāng)和村，但鄉(xiāng)和村兩級并沒有可靠的收入數(shù)據(jù)來計(jì)算貧困發(fā)生率,。由于鄉(xiāng)和村兩級沒有能力可靠地進(jìn)行所有農(nóng)戶的收入統(tǒng)計(jì),，在村一級識別貧困人口，要借助民主評議的方法決定,。到2014年年底,，全國利用這種方法共識別出8862萬貧困人口。但民主評議的結(jié)果可能與收入標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異,，導(dǎo)致一部分收入低于貧困線的農(nóng)戶沒有被確定為建檔立卡貧困戶,，而一部分收入高于貧困線的農(nóng)戶被確定為建檔立卡貧困戶。

　　2015年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主安格斯?迪頓的主要貢獻(xiàn)就是提出了關(guān)于貧困測度的新方法,。他認(rèn)為,，使用購買力平價(jià)指數(shù)，以收入為依據(jù)測算貧困人口,，在實(shí)踐中可信度低,，其不確定性是公認(rèn)的。他認(rèn)為,，使用家庭消費(fèi)數(shù)據(jù)來進(jìn)行貧困測量,，相比收入數(shù)據(jù)，消費(fèi)數(shù)據(jù)更有助于準(zhǔn)確理解貧困機(jī)制,。從建檔立卡工作實(shí)際看,，以收入作為貧困戶的唯一識別標(biāo)準(zhǔn)顯然是脫離實(shí)際的，也是不可行的,。收入標(biāo)準(zhǔn)很難解決精準(zhǔn)問題,，一是收入難以算清;二是即使算清了，有的收入高的比收入低的還窮,，比如家里要供養(yǎng)大學(xué)生,、有病人等等。所以,，精準(zhǔn)扶貧在識別扶貧對象方面,，除了收入標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)當(dāng)有新的,、看得見的標(biāo)準(zhǔn),。大家都很清楚，如果到村里去看,，貧困是看得出來的,，可以根據(jù)現(xiàn)場考察貧困戶的住房、衣食情況來確定,，重點(diǎn)解決貧困戶的吃,、穿和住房問題,，以及子女教育、醫(yī)療保障問題,。提高精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確度,，要把“兩不愁、三保障”分解成若干看得見的現(xiàn)象,，在建檔立卡工作中,，實(shí)際上要多維度判斷。2010年以來,，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署采用健康、教育和生活標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)維度,，測算全球多維貧困狀況,。我國建檔立卡工作就是測算多維貧困的生動實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié),。

　　第二,，要精準(zhǔn)配置扶貧資源，對各種不同類型的貧困人口采取有針對性的幫扶措施,。精準(zhǔn)扶貧,，精準(zhǔn)幫扶是關(guān)鍵。要逐村逐戶分析致貧原因,，真正做到“一村一策,，一戶一法”，對癥下藥,、開準(zhǔn)“藥方”,。要按照貧困地區(qū)和貧困人口的不同情況，分類指導(dǎo),、分類施策,，發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批,、生態(tài)保護(hù)脫貧一批,、加強(qiáng)教育脫貧一批、社會保障兜底一批,。各地情況千差萬別,，要因地制宜，探索多渠道,、多樣化的精準(zhǔn)扶貧,、精準(zhǔn)脫貧路徑。精準(zhǔn)扶貧絕對不是簡單地給貧困戶分錢,，扶貧開發(fā)的項(xiàng)目依然要堅(jiān)持下去,。在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧方面,，貧困人口不能受益的主要原因是扶貧項(xiàng)目缺乏有效的到貧困戶的機(jī)制。一些產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目也往往因?yàn)樨毨舻挠^念,、技術(shù),、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶。扶貧移民搬遷因貧困戶負(fù)擔(dān)不起搬遷成本出現(xiàn)“搬富不搬窮”的問題,。金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔(dān)保而經(jīng)常被排除在外,。要探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的技術(shù),、資金,、市場方面的困難。例如,，河北阜平縣采用公司+合作社+貧困戶的模式,，即利用財(cái)政扶貧資金支持建檔立卡貧困戶入股來獲取分紅收入，同時(shí)貧困戶將土地流轉(zhuǎn)給公司或合作社來獲取穩(wěn)定的土地租金收入,，鼓勵貧困戶為公司或合作社出工來獲取工資收入,。政府對吸收建檔立卡貧困戶參與的企業(yè)從土地使用、稅收,、優(yōu)惠貸款(如貼息)等方面給予扶持,。貴州桐梓縣采用聯(lián)戶合作生產(chǎn)的模式，由養(yǎng)殖大戶帶動建檔立卡貧困戶統(tǒng)一組織生產(chǎn),，從而解決貧困戶的技術(shù)和市場問題,。地方政府對聯(lián)戶生產(chǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施(如大棚)、技術(shù)和資金方面的支持,，同時(shí)明確聯(lián)戶中貧困戶的比例和明確貧困戶產(chǎn)權(quán)和收益分配的比例,。

　　第三，要防止出現(xiàn)脫貧上的糊涂賬,，不能搞“數(shù)字脫貧”,。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是必然要求,。多年來,，我國貧困人口數(shù)是國家統(tǒng)計(jì)局在抽樣調(diào)查基礎(chǔ)上推算出來的，沒有具體落實(shí)到人頭上,。也就是說,，過去有多少貧困人口、每年有多少人脫貧基本可以說清楚,，但究竟誰是貧困人口,、誰脫了貧，則大多說不清楚,?？倳浽谥醒敕鲐氶_發(fā)工作會議上講,，“要把不清楚變成一清二楚”。按照中央文件的要求,，要對建檔立卡貧困村,、貧困戶和貧困人口定期進(jìn)行全面核查，建立精準(zhǔn)扶貧臺賬,，建立貧困戶脫貧認(rèn)定機(jī)制,，實(shí)行有進(jìn)有出的動態(tài)管理。要做到每年脫貧的都是哪些人,、分布在哪里,，一清二楚。各地要建立精準(zhǔn)脫貧可監(jiān)測,、可復(fù)查的機(jī)制,。

　　準(zhǔn)確評價(jià)精準(zhǔn)扶貧成效，是下一步落實(shí)中央扶貧文件要做好的一項(xiàng)重要工作,。中央文件提出，評價(jià)精準(zhǔn)扶貧成效,，既要看減貧數(shù)量,，更要看脫貧質(zhì)量，對弄虛作假搞“數(shù)字脫貧”的,，要嚴(yán)肅追究責(zé)任,。就減貧數(shù)量而言，涉及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與建檔立卡數(shù)據(jù)兩套數(shù)據(jù)如何使用,、如何銜接的問題,。目前，我國的農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)有兩套,，一是國家統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù),，二是國務(wù)院扶貧辦的建檔立卡數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)1997年正式開始實(shí)施,，采用國際上通行的隨機(jī)抽樣方法,，在全國抽取約20萬戶樣本，通過抽樣數(shù)據(jù)測算全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模及分布,，是我國農(nóng)村貧困人口狀況的法定統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),。目前，在全國832個(gè)扶貧重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣中,，有83個(gè)縣由于經(jīng)費(fèi)不足,、調(diào)查力量薄弱等因素未開展貧困監(jiān)測調(diào)查(所在片區(qū)以地市為單位開展調(diào)查);已開展調(diào)查的749個(gè)縣中，平均約100個(gè)記賬調(diào)查戶,，分縣代表性不足,。國務(wù)院扶貧辦按照精準(zhǔn)扶貧方略的要求,，以國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的貧困人口規(guī)模為控制數(shù)，通過建檔立卡登記的農(nóng)村貧困人口是精準(zhǔn)扶貧的對象,，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的工作依據(jù),。兩套數(shù)據(jù)都必不可少、互為佐證,、互為補(bǔ)充,。統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)反映全國和省級層面的貧困總體情況和扶貧總體成效，并每年向社會公布,。統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測調(diào)查在縣一級樣本選取量很小,，只有一二百戶，難以準(zhǔn)確反映縣級貧困發(fā)生率,。而評價(jià)精準(zhǔn)扶貧成效,，基本單元恰好是縣一級。對精準(zhǔn)扶貧效果的考核應(yīng)是針對建檔立卡貧困戶,，主要評估建檔立卡貧困戶在收入,、消費(fèi)、資產(chǎn),、教育和健康等多個(gè)維度的改善狀況和脫貧狀況,。為避免兩套數(shù)據(jù)對貧困人口數(shù)量產(chǎn)生歧義，今后,，每年向社會公布的全國和各省貧困總體情況和扶貧總體成效以統(tǒng)計(jì)局貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn),，而縣鄉(xiāng)村實(shí)際的精準(zhǔn)脫貧成效，只能使用扶貧系統(tǒng)的建檔立卡數(shù)據(jù),。在實(shí)際當(dāng)中,，省一級很可能會出現(xiàn)兩套數(shù)據(jù)不一致的問題。兩個(gè)部門應(yīng)努力完善各自的統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法,，以使統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)更為客觀,、準(zhǔn)確。

　　三,、關(guān)于精準(zhǔn)幫扶與集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合問題

　　長期以來,，我國扶貧的主要特點(diǎn)是區(qū)域瞄準(zhǔn)，以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主要手段,。從20世紀(jì)80年代中期開始,，國家或省確定的貧困縣是主要扶貧對象。2011年,，國家又確定了14個(gè)連片特困地區(qū),。雖然2001年開始提出將扶持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向15萬個(gè)貧困村，但扶貧識別到村到戶的機(jī)制很不健全。過去區(qū)域性扶貧開發(fā)盡管瞄準(zhǔn)的是貧困地區(qū)而不是貧困家庭和個(gè)人,，但由于貧困人口量大面廣,、分布集中，通過實(shí)施區(qū)域性開發(fā),，改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件,，解決了制約脫貧減貧的共性問題，從面上推動了貧困地區(qū)發(fā)展和減貧,。實(shí)踐證明,，這種做法是管用的、有效的,。但也暴露了一些矛盾和問題,。比如，一些區(qū)域開發(fā)措施對貧困人口脫貧的直接作用不很明顯,，有的貧困縣以扶貧開發(fā)的名義上大項(xiàng)目,、爭投資，GDP可能上去了,，財(cái)政收入上去了,，縣城建設(shè)上去了，但農(nóng)村貧困人口沒有得到多少好處,。一些地方扶貧一攬子上項(xiàng)目,、下資金，往往是有關(guān)系的人,、比較富裕的人得到的信息最快,、爭取的機(jī)會最大,、拿到的好處最多,，而真正老實(shí)巴交的貧困戶得到的好處反而更慢更少，扶貧資金往往用不到最窮的人身上,。有的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),，近幾年的一些扶貧政策，更多的是改善了貧困地區(qū)一般貧困家庭的收入狀況,，卻對極端貧困家庭影響不大,。一些研究發(fā)現(xiàn)，隨著整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,，特別是收入分配不平等程度的擴(kuò)大,，處于收入分配底端的貧困人口越來越難以享受經(jīng)濟(jì)增長的好處。這意味著經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)下降,。在經(jīng)濟(jì)增長減貧效應(yīng)下降的背景下,，處理好貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)與貧困人口精準(zhǔn)幫扶的關(guān)系，創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑,，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變,，直接對貧困人口實(shí)施更加有針對性的扶持政策就顯得越來越重要,。

　　從當(dāng)前致貧的原因來看，可以說仍然呈現(xiàn)出共性因素和個(gè)性因素并存的特點(diǎn),。從共性因素看,，許多貧困村、貧困戶在交通,、飲水,、用電等基本生產(chǎn)生活條件方面仍很困難。目前,，在建檔立卡的12.8萬個(gè)貧困行政村中,，有6.9萬個(gè)不通客運(yùn)班車，占53.9%;在87.1萬個(gè)自然村中,，還有33萬個(gè)不通瀝青(水泥)路,，占39.6%。西部和中部地區(qū)建檔立卡貧困戶分別有22.9%和13.1%飲水困難,。西部地區(qū)仍有2.6%的貧困村沒有通生活用電,，10.3%的村未通生產(chǎn)用電。此外,，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,，就業(yè)機(jī)會缺乏，農(nóng)民增收缺少門路,，也是不容忽視的致貧的共性因素,。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須繼續(xù)推進(jìn)開發(fā)式扶貧,，集中力量解決不同類型貧困地區(qū)的共性制約和突出問題,。加大對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)治理的支持力度,，加快破除發(fā)展瓶頸制約,，提高貧困地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，努力改善貧困人口發(fā)展環(huán)境,，提高貧困人口脫貧的穩(wěn)定性,、可持續(xù)性。

　　當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入了新階段,，呈現(xiàn)出新特點(diǎn),，現(xiàn)有貧困戶致貧原因更加復(fù)雜多元，有的與缺乏基本技能,、轉(zhuǎn)移就業(yè)困難有關(guān),，有的與家庭成員生病、上學(xué)帶來的支出增加有關(guān)，有的與自然災(zāi)害,、市場波動帶來的收入減少有關(guān),，有的與家庭缺乏勞動力有關(guān)，而不少貧困家庭往往多重致貧因素交織疊加,、互為因果,，可以說各戶有各戶的制約。在建檔立卡貧困戶中,，認(rèn)為因病致貧的1242.3萬戶,，占42.2%;因缺資金致貧的1043.8萬戶，占35.4%;因缺技術(shù)致貧的658.4萬戶,，占22.3%;因缺勞力致貧的494.1萬戶,，占16.8%;因?qū)W致貧的265.7萬戶，占9.0%;因殘致貧的170.9萬戶,，占5.8%;因?yàn)?zāi)致貧的170.5萬戶,，占5.8%?？偟膩砜?，由于這些年來大規(guī)模的區(qū)域開發(fā)，面上致貧共性因素的影響確實(shí)下降了,，而致貧個(gè)性因素的影響則更為突出了,。即使在貧困縣內(nèi)，貧困人口所占比例也不高,，2012年低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口占貧困縣農(nóng)村總?cè)丝诘?4.4%,。針對致貧原因更加個(gè)性化復(fù)雜化的貧困人口，不能用大水漫灌的粗放方式幫扶,，必須對原來的一些做法進(jìn)行反思和調(diào)整,，與時(shí)俱進(jìn)完善扶貧方略，研究區(qū)域開發(fā)如何與脫貧更緊密地結(jié)合,。要逐村逐戶分析致貧原因,，開準(zhǔn)“藥方”,、對癥下藥,，切實(shí)把脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)到精準(zhǔn)扶貧的軌道上來，真正做到扶貧扶到人身上,，脫貧落到人頭上,，提高脫貧攻堅(jiān)的針對性、有效性,。

　　四,、關(guān)于貧困人口能扶必扶、應(yīng)保盡保問題

　　擺脫貧困，要把提高扶貧對象的自我發(fā)展能力放在優(yōu)先位置,，激發(fā)內(nèi)生動力,，把能扶的都扶起來。對絕大多數(shù)貧困人口,，不能靠發(fā)錢養(yǎng)人的辦法來扶貧,，養(yǎng)一時(shí)不能養(yǎng)一世，必須讓他們通過勞動實(shí)現(xiàn)脫貧致富,，過上有尊嚴(yán)的生活,。假如能扶的不去扶了，把這些人都納入了低保兜底范圍,，那就可能會陷入“福利陷阱”,，財(cái)政難以為繼，社會的活力和動力也會受到損害,。中央文件提出的要求是,，到2020年，要使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產(chǎn)業(yè)扶持,、轉(zhuǎn)移就業(yè),、易地搬遷、教育支持,、醫(yī)療救助等措施實(shí)現(xiàn)脫貧,。

　　提高扶貧對象的自我發(fā)展能力，就要投資于人,，通過發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè),，幫助貧困群眾提高身體素質(zhì)、文化素質(zhì)和就業(yè)能力,。

　　在建檔立卡貧困戶中,，“貧病疊加戶”高達(dá)42%，在各種致貧原因中,，因病致貧往往排得最靠前,。徹底阻斷因病致貧、因病返貧,，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民看得起病,，尤其是看大病時(shí)要有救助。要在新農(nóng)合報(bào)銷和大病保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,，加大救助補(bǔ)助力度,，提高報(bào)銷比例，切實(shí)減輕農(nóng)民的疾病負(fù)擔(dān),。

　　治窮先治愚,。教育是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的奠基石,，要著力加強(qiáng)教育脫貧，加大教育扶貧工程實(shí)施力度,，把提高人的素質(zhì)作為脫貧減貧的治本之策,，既扶志，也扶智,，阻斷貧困代際傳遞,。

　　提高貧困家庭勞動力的就業(yè)能力，是幫助貧困人口擺脫貧困最見效的措施,。貧困地區(qū)發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn),、市場風(fēng)險(xiǎn)都很大，要研究些有效辦法,，防止生產(chǎn)和市場大起大落,，幫助農(nóng)民化解生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。外出打工是貧困地區(qū)群眾增收最快的途徑,，目前,，貧困地區(qū)勞動力還有富余，要切實(shí)抓好培訓(xùn)和勞務(wù)輸出的組織工作,，幫助他們實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè),、體面就業(yè)。

　　從每個(gè)貧困家庭致貧的具體原因看,，在做好扶貧開發(fā)工作的同時(shí),，還必須盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。按照中央文件的要求,，有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口,，要通過全部納入低保覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)社保政策兜底脫貧?，F(xiàn)在農(nóng)村低保人每月人均享受補(bǔ)差收入125元,，全年人均就是1500元，相當(dāng)于補(bǔ)了目前貧困標(biāo)準(zhǔn)的54%,。問題是平均數(shù)說明不了貧困人口各不相同的實(shí)際狀況,。有點(diǎn)收入的貧困戶給了補(bǔ)差可以達(dá)到貧困線以上，但那些沒有勞動力的家庭給這點(diǎn)補(bǔ)差就達(dá)不到貧困線了,。目前農(nóng)村低保制度還做不到對所有的貧困人口兜底的保障,，主要是低保標(biāo)準(zhǔn)大都低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。要通過進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度,，逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平,，把該保的都保起來,，使那些沒有或基本喪失勞動能力的貧困人口收入達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)以上,，體現(xiàn)社會公平正義,。實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村低保制度有效銜接，這個(gè)要求在農(nóng)村低保制度建立之初就明確提出來了,，但目前還沒有真正落實(shí)到位,。需要盡快制定農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實(shí)施方案，核心是加大農(nóng)村低保省級統(tǒng)籌力度,，低保標(biāo)準(zhǔn)較低的地區(qū)要逐步達(dá)到國家扶貧標(biāo)準(zhǔn),。

　　五、堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重問題

　　貧困地區(qū)往往也是生態(tài)脆弱地區(qū),，許多地區(qū)貧困就是因?yàn)檫^去掠奪開發(fā),、過度開發(fā)，破壞了生態(tài)環(huán)境,。推進(jìn)扶貧開發(fā),，必須牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把生態(tài)保護(hù)放在優(yōu)先位置,，探索生態(tài)脫貧新路子,。近些年國家大規(guī)模實(shí)施的退耕還林、退牧還草和草原生態(tài)保護(hù)等生態(tài)修復(fù)工程,，把生態(tài)保護(hù)建設(shè)與帶動農(nóng)民增收結(jié)合起來,，惠及了中西部農(nóng)牧民，許多貧困人口因此脫貧,，成為名符其實(shí)的生態(tài)扶貧工程,。要加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,。創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式,，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。完善森林,、草原,、濕地、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度,，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，讓貧困地區(qū)農(nóng)民從生態(tài)保護(hù)修復(fù)中多得實(shí)惠。

　　一些貧困地區(qū)生態(tài)極度脆弱,，不具備生存條件,。在這類“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)，易地扶貧移民搬遷是脫貧的最好辦法,，是有效緩解貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力的戰(zhàn)略舉措,。文件提出，對居住在生存條件惡劣,、生態(tài)環(huán)境脆弱,、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口,，加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程。易地扶貧搬遷往往是整村,、多村全部家庭的整體移民,，涉及農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)等利益關(guān)系，政策性很強(qiáng),，是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，必須堅(jiān)持群眾自愿、積極穩(wěn)妥的原則,，因地制宜選擇搬遷安置方式,，完善搬遷后續(xù)扶持政策，確保搬遷對象有業(yè)可就,、穩(wěn)定脫貧,，做到搬得出、穩(wěn)得住,、能致富,。

　　六、關(guān)于政府市場社會協(xié)同發(fā)力問題

　　脫貧攻堅(jiān)是全社會的共同義務(wù),，要強(qiáng)化政府責(zé)任,，引領(lǐng)市場、社會協(xié)同發(fā)力,，鼓勵先富幫后富,，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧,、社會扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局,。各級政府必須在扶貧開發(fā)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，文件提出,，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū),、直轄市)負(fù)總責(zé),、市(地)縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。在切實(shí)履行政府扶貧責(zé)任的同時(shí),，也務(wù)必要用好市場這只手,，通過建立有效的激勵機(jī)制，吸引更多的社會資源參與脫貧攻堅(jiān),，走出一條靠發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)帶動群眾脫貧致富的好路子,。目前東西部扶貧協(xié)作工作缺乏剛性約束，工作開展不平衡,，援助力度較小,，2014年東西部扶貧協(xié)作政府援助資金規(guī)模是13.4億元,。文件要求，東部地區(qū)要根據(jù)財(cái)力增長情況,，逐步增加對口幫扶財(cái)政投入,，并列入年度預(yù)算,。目前,，援藏、援疆,、援青是按上一年度地方財(cái)政一般預(yù)算收入的一定比例(援藏為0.1%,、援疆為0.3%~0.6%、援青為0.05%)安排財(cái)政援助資金,，考慮到東部地區(qū)已承擔(dān)了援藏,、援疆、援青等任務(wù),，文件對東部地區(qū)對口幫扶投入規(guī)模沒有提出具體量化要求,，而是由東部地區(qū)量力而行。健全東西部扶貧協(xié)作機(jī)制,，突出了兩個(gè)重點(diǎn)：一是要強(qiáng)化以企業(yè)合作為載體的扶貧協(xié)作,。二是要更多發(fā)揮縣(市)作用，啟動實(shí)施經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)與國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣“攜手奔小康”行動,。

　　扶貧濟(jì)困是中華民族的傳統(tǒng)美德,，社會扶貧的力量會越來越大。當(dāng)前社會扶貧缺的不是公益熱情,，而是信任,。要樹立全社會對公益扶貧的信心，著力打造扶貧公益品牌,，及時(shí)全面公開捐助扶貧信息,，提高社會扶貧的公信力和美譽(yù)度?！吧普卟惶?，行之則遠(yuǎn)”。要構(gòu)建好人好報(bào)的社會氛圍,，讓積極參與社會扶貧的單位,、企業(yè)和個(gè)人政治上有榮譽(yù)、事業(yè)上有發(fā)展,、社會上受尊重,。

　　七、關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的資金投入保障問題

　　扶貧離不開投入,，既要增加投入,，更要用好投入,。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金總量一直在增加，2014年達(dá)到433億,，但是占中央財(cái)政收入的比重一直在下降,，1986-2014年，由2.44%下降到0.67%,。同期,，從占全國GDP的比重由0.18%下降到0.07%。與貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展需求相比,，專項(xiàng)扶貧資金投入仍顯不足,。中央財(cái)政用于老少邊轉(zhuǎn)移支付、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,、農(nóng)村教育,、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障等方面的支出達(dá)4154億元,，這些財(cái)政支出對減貧具有重要影響,，其中貧困人口可以直接受益的1912億元，貧困地區(qū)可以直接受益的2242億元,，占54%,。2013年,貧困縣一般預(yù)算支出共15129億元，其中上級補(bǔ)助及返還12051億元,，占比達(dá)80%,。此外，省市縣三級扶貧投入約1000億元,。參與定點(diǎn)扶貧的各級黨政機(jī)關(guān),、企事業(yè)單位、軍隊(duì)和武警部隊(duì),、民主黨派和工商聯(lián)等,，2014年共向貧困地區(qū)投入幫扶資金357.6億元，是2011年的3倍,。東部18個(gè)省市(包括副省級城市),，2014年共向西部10個(gè)省(區(qū)、市)提供幫扶資金14.4億元,?？偟膩砜矗c貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展需求相比,，扶貧投入仍顯不足,。各類涉及扶貧的政策和資金，來源和渠道很多，分別由不同部門下達(dá)和管理,，政策目標(biāo)和資金方向互不相同,，各部門掌握的資金都是按各自規(guī)劃分配使用，普遍存在分散,、細(xì)碎,、撒胡椒面的現(xiàn)象，監(jiān)管難度大,，一些資金使用對貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口的特惠傾斜不夠,，無法有效形成扶貧合力。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),，必須有足夠的扶貧投入做保障,。文件提出,，加大財(cái)政扶貧投入力度,，積極開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道，確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng),。為適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的需要,，“十三五”期間中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模每年將保持較大幅度的增長。中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付,、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和中央基建投資將繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜,。省及省以下各級政府都要相應(yīng)增加扶貧資金投入。在國家層面,，很快將出臺行業(yè)部門涉農(nóng)資金加大力度支持貧困地區(qū)發(fā)展的具體政策,，進(jìn)一步下放資金管理權(quán)限，允許貧困縣圍繞本縣突出的貧困問題,，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧需要,，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺,，把上級各部門下達(dá)的專項(xiàng)扶貧資金,、與減貧關(guān)系密切的涉農(nóng)資金和社會幫扶資源捆綁起來集中投入，用于解決貧困群眾最關(guān)心,、最直接,、最現(xiàn)實(shí)的突出問題，充分發(fā)揮各類資金合力,。

　　目前,，金融機(jī)構(gòu)為貧困人口提供的普惠性金融服務(wù)不足，針對貧困人口的特惠性金融服務(wù)更有限,，真正的貧困戶缺乏抵押擔(dān)保,、很難得到貸款扶持，貼息貸款等政策優(yōu)惠難以惠及貧困農(nóng)戶，適應(yīng)貧困地區(qū)實(shí)際,、貧困人口需求特點(diǎn)的金融服務(wù)機(jī)制還不健全,。據(jù)調(diào)查，建檔立卡貧困戶有信貸需求的約有1000萬戶,。文件出臺了許多含金量高的金融扶貧政策,，如設(shè)立扶貧再貸款、發(fā)行政策性金融債專項(xiàng)用于易地扶貧搬遷,、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分別設(shè)立“扶貧金融事業(yè)部”,、允許采用過橋貸款方式、建立和完善省級扶貧開發(fā)投融資主體等等,，關(guān)鍵是盡快落地,。

　　八、關(guān)于發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢問題

　　消除貧困,、改善民生,、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求,，是我們黨的重要使命,。做好扶貧工作，關(guān)乎黨的執(zhí)政根基,，關(guān)乎根本制度和發(fā)展道路,，是貫徹五中全會精神、全面建成小康社會的一個(gè)重大政治任務(wù),。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),，是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措,，是體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志,，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下擴(kuò)大國內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑,。文件提出,，各級黨委和政府必須把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來抓，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感,、使命感和緊迫感,，切實(shí)解決好思想認(rèn)識不到位、體制機(jī)制不健全,、工作措施不落實(shí)等突出問題,，不辱使命、勇于擔(dān)當(dāng),，只爭朝夕,、真抓實(shí)干，加快補(bǔ)齊全面建成小康社會中的這塊突出短板。

　　發(fā)揮政治優(yōu)勢是我們過去取得扶貧開發(fā)巨大成就的基本經(jīng)驗(yàn),，更是我們打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的堅(jiān)強(qiáng)政治保障,。必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和社會主義的制度優(yōu)勢，充分發(fā)揮各級黨委總攬全局,、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,，嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓,。各級黨委和政府,，特別是貧困地區(qū)的黨委和政府，要逐級立下軍令狀,，層層落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任,。中央各部門必須步調(diào)一致、協(xié)同作戰(zhàn),、履職盡責(zé),，在做規(guī)劃、上項(xiàng)目,、撥資金時(shí),，一定要最大限度向貧困地區(qū)傾斜,，向貧困家庭貧困人口聚焦,，確保各項(xiàng)政策盡快落地。切實(shí)加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村基層黨組織建設(shè),，使其成為帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘,。

　　(作者系中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任，來源：《行政管理改革》)