原標題：胡穎廉：推進食品安全治理體系現(xiàn)代化
       《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出,，實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴密高效,、社會共治的食品安全治理體系,，讓人民群眾吃得放心。作為現(xiàn)代政府的基本職能,，監(jiān)管（regulation）是政府依據(jù)規(guī)則對市場主體行為進行引導(dǎo)和限制的雙向關(guān)系,，其本質(zhì)是糾正市場失靈。[1]治理（governance）則強調(diào)企業(yè),、政府,、行業(yè)協(xié)會、媒體,、消費者等多元主體使用靈活手段,，通過構(gòu)建綜合關(guān)系提升制度績效。如何理解從傳統(tǒng)監(jiān)管到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變,，從政策目標,、工作范式、治理主體和戰(zhàn)略內(nèi)容等方面立體式推進食品安全治理現(xiàn)代化,，是重要的理論和實踐命題,。

       一、從整體治理高度把握政策目標

       食品安全概念體系包括糧食數(shù)量安全,、食品質(zhì)量安全和食物營養(yǎng)安全三個漸進的層面,。數(shù)量安全是糧食規(guī)模和種類滿足民眾溫飽需求；質(zhì)量安全指食品中有毒有害物質(zhì)對人體健康不產(chǎn)生危害的公共衛(wèi)生問題；營養(yǎng)安全則是科學消費和營養(yǎng)膳食符合社會可持續(xù)發(fā)展,。三者彼此關(guān)聯(lián)且相互影響,，在不同發(fā)展階段各有側(cè)重。糧食數(shù)量安全是基礎(chǔ)安全,，是治國理政的頭等大事,；食品質(zhì)量安全是樞紐安全，是對執(zhí)政能力的重大考驗,；食物營養(yǎng)安全是發(fā)展安全,，是公民健康權(quán)的物質(zhì)保障。

       為保障糧食數(shù)量安全,，我國每年消耗32萬噸農(nóng)藥,、250萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜和數(shù)千萬噸化肥，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致化學污染成為當前食品質(zhì)量安全的最大風險,。與此同時，食物營養(yǎng)安全會反過來影響食品質(zhì)量安全,，不健康的飲食習慣和營養(yǎng)知識缺失從需求側(cè)末端影響食品質(zhì)量安全狀況,。這方面的典型案例是地溝油。受餐飲文化和消費觀念影響,，當前我國居民食用油脂攝入量遠超世界衛(wèi)生組織推薦值,，相應(yīng)產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂就多。加之餐廚廢棄物無害化處理產(chǎn)業(yè)鏈條不完善,，在市場規(guī)律作用下,，煉制地溝油并使其回流餐桌成為餐廚廢棄油脂的“最佳”出路，以至于地溝油非法產(chǎn)業(yè)鏈條很難被打破,。隨著現(xiàn)代食品工業(yè)新原料,、新技術(shù)、新工藝發(fā)展,，營養(yǎng)安全給質(zhì)量安全帶來越來越多挑戰(zhàn),。

       然而根據(jù)現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置，數(shù)量安全,、質(zhì)量安全,、營養(yǎng)安全三項工作分別由農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)管,、衛(wèi)生計生部門負責,，有些政策缺乏互補性和一致性。例如2013年我國人均肉食消費63.8公斤,，已遠遠超過《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要》確定的2020年人均29公斤的目標,。然而，為滿足民眾日益增長的肉類尤其是瘦肉偏好，有關(guān)部門曾將瘦肉精作為國家“八五”星火計劃重點項目予以推廣,。但由于后續(xù)監(jiān)管不力,，養(yǎng)殖戶非法添加瘦肉精導(dǎo)致多起重大食品安全事件。

       要解決政策碎片化問題,，必須從整體治理視角統(tǒng)籌數(shù)量,、質(zhì)量、營養(yǎng)三個政策目標,。針對食品質(zhì)量安全這個現(xiàn)階段主要矛盾,，應(yīng)當以國務(wù)院食品安全委員會為平臺，優(yōu)化多部門協(xié)同決策,。關(guān)鍵是跳出安全看安全,，跳出監(jiān)管抓監(jiān)管，形成內(nèi)容全面,、功能耦合,、結(jié)構(gòu)嚴密的食品安全綜合保障體系。同時在繼續(xù)堅守糧食安全底線的前提下,，政策優(yōu)先級開始向食品安全傾斜,，鼓勵發(fā)達地區(qū)引導(dǎo)消費者科學飲食行為。

       二,、從監(jiān)管到治理的范式轉(zhuǎn)變

       在風險社會,，任何主體都無法單獨應(yīng)對安全問題。食品安全成因的復(fù)雜性決定了其解決途徑的綜合性,。除政府監(jiān)管外,，企業(yè)自治、行業(yè)自律,、媒體監(jiān)督,、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段,。因此理想的監(jiān)管政策須解決好政府干預(yù)的范圍和深度,。過去，我們在監(jiān)管與市場關(guān)系的認識上有過曲折,，個別監(jiān)管人員將商業(yè)利益置于公眾利益之上,，過分強調(diào)“幫企業(yè)辦事、促經(jīng)濟發(fā)展”,；后來又有觀點將兩者截然對立起來,，過分強調(diào)嚴格監(jiān)管反而給企業(yè)帶來負擔，甚至阻礙了創(chuàng)新,。事實上正如美國食品藥物管理局（FDA）原局長漢伯格博士所說：“強大產(chǎn)業(yè)是強大監(jiān)管的基礎(chǔ),，強大監(jiān)管通常催生強大產(chǎn)業(yè),。”[2]監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)不是非此即彼的對立關(guān)系,，產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展才是食品安全的“源頭活水”,。

       從學理上說，治理是實現(xiàn)公共利益的活動和過程,，其本質(zhì)是處理好政府,、市場和社會的關(guān)系。治理現(xiàn)代化的兩大要素是完善治理體系和提升治理能力,。這其中,，治理體系側(cè)重制度本身的合理性，治理能力關(guān)注制度執(zhí)行的有效性,。具體到食品安全治理現(xiàn)代化,，就是要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局，重構(gòu)監(jiān)管部門,、企業(yè),、行業(yè)協(xié)會、媒體和消費者等主體的角色和權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系,。當這種關(guān)系用法律,、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系,。而制度的執(zhí)行情況，也就是各類制度對食品領(lǐng)域行為的引導(dǎo)和約束,，體現(xiàn)為食品安全治理能力,。換言之，要讓政府,、市場,、社會相互補充、相得益彰,、高效運作,，共同致力于保障食品安全。

       西方國家經(jīng)驗表明,，有效的監(jiān)管政策往往基于對市場運作和社會需求的科學模擬,，實現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)激勵兼容并嵌入社會網(wǎng)絡(luò)。作為理想的食品安全治理體系,，市場應(yīng)發(fā)揮決定性作用而非補充作用,，社會構(gòu)建共治平臺而非被動接受，政府扮演“警察”角色而非充當“保安”或“保姆”,。而強大的食品安全治理能力,，應(yīng)該把各方面的激勵和約束集中到市場主體行為上，將食品安全與生產(chǎn)經(jīng)營者“身家性命”相捆綁，才能讓優(yōu)勝劣汰的市場機制成為食品安全水平的決定性因素,。

       三,、市場、政府,、社會三類主體的邊界和角色

       國家治理現(xiàn)代化強調(diào)改革的系統(tǒng)性,、整體性、協(xié)同性,，食品安全治理制度設(shè)計應(yīng)當嵌入“五位一體”總布局和全面建成小康社會的歷史進程,，統(tǒng)籌各主體間關(guān)系。研究根據(jù)市場,、政府,、社會三類治理主體和事前、事中,、事后三段治理環(huán)節(jié)的劃分,，歸納出食品安全治理主體的環(huán)節(jié)和手段（表1）。需要強調(diào)的是,，劃分主體間邊界的原則有三點：與生產(chǎn)經(jīng)營者效益兼容的都由市場解決,，普通消費者可以自行判斷的交給社會，必須依靠公權(quán)力介入的才留給政府,。

       表1食品安全治理環(huán)節(jié)和手段一覽

       
              
                     
                            
                                   ?
                     
                     
                            
                                   市場機制
                     
                     
                            
                                   政府監(jiān)管
                     
                     
                            
                                   社會共治
                     
              
              
                     
                            
                                   資質(zhì)資格
                     
                     
                            
                                   市場準入（標準,、認證、商業(yè)責任保險）
                     
                     
                            
                                   行政審批（備案,、許可證,、目錄管理）
                     
                     
                            
                                   社會認知（信用體系、科普宣傳）
                     
              
              
                     
                            
                                   行為規(guī)范
                     
                     
                            
                                   激勵調(diào)節(jié)（資本市場調(diào)節(jié),、產(chǎn)業(yè)政策）
                     
                     
                            
                                   日常監(jiān)管（風險監(jiān)測,、信息公開、隨機抽查,、過程控制）
                     
                     
                            
                                   社會監(jiān)督（投訴舉報,、媒體曝光、行業(yè)引導(dǎo)）
                     
              
              
                     
                            
                                   責任承擔
                     
                     
                            
                                   行業(yè)懲戒（“黑名單”,、質(zhì)量基金）
                     
                     
                            
                                   行政處罰（警告,、罰款、吊證,、刑事責任）
                     
                     
                            
                                   社會懲處（公益訴訟,、懲罰性賠償）
                     
              
       


       資料來源：作者整理。

       食品安全首先是生產(chǎn)出來的,，市場應(yīng)發(fā)揮決定性作用,。要正確處理監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,，就必須充分尊重企業(yè)作為市場主體的自主權(quán)。與西方從自由市場到監(jiān)管型國家的變遷路徑不同,，我國是在市場和社會未充分發(fā)育的前提下建立現(xiàn)代監(jiān)管體系,，“反向制度演進”使得市場和社會未能有效發(fā)揮作用。[3]強調(diào)市場機制并不是否定監(jiān)管的作用,，而是克服“委托—代理”的傳統(tǒng)線性監(jiān)管模式弊端,，讓監(jiān)管回歸到其本原狀態(tài)。通過強化食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),，發(fā)揮信息公開,、第三方參與、成本干預(yù)等市場機制,，促使企業(yè)承擔食品安全第一責任,。

       食品安全也是監(jiān)管出來的，政府是食品市場的“警察”,。轉(zhuǎn)變“權(quán)責同構(gòu)”的監(jiān)管組織體系,，科學劃分各級政府監(jiān)管事權(quán)，防止監(jiān)管職責層層推諉,。中央政府負責食品安全治理基礎(chǔ)性制度建設(shè),，包括加強法律法規(guī)、標準和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為規(guī)范建設(shè),，建立國家食品安全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和信用體系,，完善統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)管體制。市,、縣兩級政府要落實屬地管理責任和堅持問題導(dǎo)向,，實現(xiàn)責任可量化、可操作,、可檢驗，嚴懲各類食品安全違法犯罪行為,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要將食品安全納入社會管理綜合治理網(wǎng)格中,，定格、定責,、定人,，聘請協(xié)管員、信息員負責網(wǎng)格內(nèi)食品安全巡查,，改變“牛欄關(guān)貓”的狀況,，防止食品安全在第一線失守。

       食品安全更是治理出來的,，社會要主動構(gòu)建共治網(wǎng)絡(luò),。食品安全具有最廣泛的命運共同體,，只有堅持群眾觀點和群眾路線，才能真正動員全社會的力量來維護食品安全,。應(yīng)當以社會治理精細化為指導(dǎo),，建立企業(yè)自律、政府監(jiān)管,、社會協(xié)同,、公眾參與和法治保障[4]的包容性共治體系，優(yōu)化風險交流,、貢獻獎勵,、典型示范、科普教育,、第三方參與等社會共治機制?，F(xiàn)階段要重點推廣大眾參與式科普，建立生產(chǎn)經(jīng)營者社會信用體系,，引導(dǎo)社會力量開展第三方巡查,、檢驗等工作。

       四,、以戰(zhàn)略規(guī)劃為抓手夯實治理基礎(chǔ)

       食品安全已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度,。戰(zhàn)略是具有基礎(chǔ)性、前瞻性,、全局性的制度框架,，其一般以政府公共部門為主體，引入企業(yè),、社會組織,、消費者等參與者，通過若干子系統(tǒng)和政策措施以實現(xiàn)預(yù)設(shè)目標,。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義,，食品安全戰(zhàn)略是國家針對特定時期主要食品安全問題采取行動的一致性框架。[5]可以預(yù)見,，戰(zhàn)略將對“十三五”時期乃至今后一段時間我國食品安全工作產(chǎn)生深遠影響,。

       首先是合理的監(jiān)管資源規(guī)模。當前我國有各類有證食品生產(chǎn)經(jīng)營主體1100多萬家,，監(jiān)管人員編制約25萬,，其中專業(yè)人員占比不足50%。監(jiān)管資源與產(chǎn)業(yè)狀況不匹配,，區(qū)域間基本監(jiān)管服務(wù)能力不均等,，帶來食品安全風險“洼地”?？蓪W習公安機關(guān)做法,，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模,、人口分布、地理面積等因素,，科學測算各地每萬人口食品安全監(jiān)管人員需求量,。同時借鑒教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域經(jīng)驗,，盡快建立食品安全財政投入保障機制,，促進監(jiān)管能力長效提升。

       其次是科學的體制架構(gòu),。橫向上,，根據(jù)風險類型不同在全國劃分5~7個跨區(qū)域監(jiān)管功能區(qū)，并配合“一帶一路”戰(zhàn)略,、三大經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域設(shè)置監(jiān)管派出機構(gòu),，協(xié)調(diào)監(jiān)管事務(wù)和打擊地方保護?？v向上,，改變“上下一般粗”的監(jiān)管組織架構(gòu)，科學劃分各級政府監(jiān)管事權(quán),，實施差異化監(jiān)管,，并鼓勵地方試點食品安全監(jiān)管省以下垂直管理體制。進行綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)改革的地方,，要確保食品安全監(jiān)管工作得到強化,。

       再次是務(wù)實的階段目標。制訂國家食品安全戰(zhàn)略路線圖和時間表,，“一張藍圖干到底”,。構(gòu)建食品安全治理現(xiàn)代化指標體系，從食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),、食品安全監(jiān)管能力,、食品安全水平、人民群眾滿意度等維度入手,，提出各時間節(jié)點要實現(xiàn)的工作目標,，避免政策隨意性。到2020年也就是“十三五”末期,，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系,；到2035年,，食品安全狀況達到中等發(fā)達國家水平；到2050年,，實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化,，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢奠定基本物質(zhì)基礎(chǔ),。

       參考文獻

       [1] 丹尼爾 史普博著,余暉等譯.管制與市場[M].上海:上海三聯(lián)書店 上海人民出版社,1999年.

       [2] Hamburg, Margaret. How Smart Regulation Supports Public Health and Private Enterprise, http://www.commonwealthclub.org/events/2012-02-06/margaret-hamburg-fda-chief-special-event-luncheon2016年3月17日.

       [3] Glaeser, Edward. Shleifer, Andrei. The Rise of Regulatory State [J]. Journal of Economic Literature, 2003, 41(2): 401-425.

       [4] 汪洋.食品藥品安全重在監(jiān)管[J].求是,2013(16):3-6.

       [5] WHO. Advancing Food Safety Initiatives Strategic: Plan for Food Safety Including Foodborne Zoonoses 2013–2022 [R].Geneva: World Health Organization, 2014.