原標(biāo)題：如何提高農(nóng)村基層治理能力

　　農(nóng)村基層政權(quán)是我國政權(quán)體制的重要組成部分,，是社會(huì)穩(wěn)定和國家建設(shè)的基石,。改革開放三十多年來，特別是自20世紀(jì)80年代“撤社建鄉(xiāng)”以來,，作為農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,，在落實(shí)黨和國家的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用,。三十多年間通過分權(quán)改革,、稅費(fèi)改革、機(jī)構(gòu)改革等一系列措施,，我國逐步建立起了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方政府管理體制,。進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn),，我國農(nóng)村進(jìn)入了新的發(fā)展階段。農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型,，農(nóng)民利益訴求多元化,，城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合。與此同時(shí),，發(fā)展過程中存在的不平衡,、不穩(wěn)定、不可持續(xù)的問題日益突出,。當(dāng)前,，我國農(nóng)村基層政權(quán)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中還存在不少問題。突出地表現(xiàn)為：其一,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理權(quán)有限，經(jīng)濟(jì)能力也有限,，卻承擔(dān)著無限的政治責(zé)任,，“一票否決”事項(xiàng)過多，不必要地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的工作壓力和困難;其二,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)村群眾自治組織,、經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)組織的關(guān)系有待理順;其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的民主基礎(chǔ)不牢,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度沒有全面落實(shí),，不能適應(yīng)農(nóng)民日益提高的民主意識(shí)和訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往得不到農(nóng)民的高度信任,。由于這些體制問題,，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將主要精力和大部分資源放在應(yīng)付上級(jí)下派的行政事務(wù)上，缺乏為廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)的動(dòng)力,，難以實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變,。

　　為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢，落實(shí)依法治國基本方略,，有必要通過改善行政體制、創(chuàng)新社會(huì)治理方式和落實(shí)人大制度來加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。

　　通過地方政府立法推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新與變革

　　強(qiáng)化基層地方政府的法律地位,，進(jìn)一步明確基層民主在地方治理過程中的重要地位,，是解決和完善我國當(dāng)前基層治理存在問題的關(guān)鍵。通過法律法規(guī)明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)各權(quán)力主體的關(guān)系,，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自的職責(zé)權(quán)限和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。嚴(yán)格按照法律法規(guī)履行職責(zé),，遵循基層政權(quán)組織和村民自治組織的法定程序,，使其規(guī)范運(yùn)行。創(chuàng)新農(nóng)村基層民主運(yùn)行的體制機(jī)制,，有效回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)不同群體的利益訴求,。政府權(quán)力和行為必需受到的制衡與監(jiān)督，政府的公共服務(wù)和行政應(yīng)體現(xiàn)民意,，滿足廣大人民群眾的需求與呼聲,。

　　以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,。要重點(diǎn)履行好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù),、著力改善民生,，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定,，推進(jìn)基層民主,、促進(jìn)農(nóng)村和諧等四個(gè)方面的基本職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員要提高思想認(rèn)識(shí),，真正樹立為農(nóng)民服務(wù)的理念,，有效回應(yīng)廣大農(nóng)民對(duì)社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生,、教育文化,、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等公共服務(wù)的需求,。改革目前的考核體制,，嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)，不再將推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的主要指標(biāo),，而是將提供公共服務(wù)、著力改善民生作為主要的考核指標(biāo),。通過地方政府立法增強(qiáng)農(nóng)村基層政府的權(quán)能和財(cái)政的完整性,，并相應(yīng)地建立起必要的自上而下與自下而上相結(jié)合的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制,，通過體制機(jī)制改革和管理創(chuàng)新，建立健全基層治理平臺(tái)和機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)地方政府治理有序化,、法治化、民主化,。針對(duì)地方發(fā)展的差異性,，給予地方治理必要的靈活性和自主性。探索符合各地實(shí)踐要求的地方治理制度模式,。

　　完善和推進(jìn)基層人民代表大會(huì)制度建設(shè)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分,，是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主具有重要作用,。必須進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉，做實(shí)差額選舉,，遏止和消除選舉中的“賄選”,、“虛假選舉”等亂象，使人民群眾能真正選出自己滿意的代表,。實(shí)行選舉公開,，改變代表候選人不透明不規(guī)范的狀況。改革人大代表成員結(jié)構(gòu),，提高農(nóng)民代表與專業(yè)人士的代表比重,，限制政府序列的人員參選人大代表。要建立履職規(guī)范,，做實(shí)人大代表的履職工作,，實(shí)現(xiàn)人大代表聯(lián)系選民的常態(tài)化、制度化,，與選民保持密切聯(lián)系,，聽取他們的意見和要求，真正為他們服務(wù),。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和人大主席團(tuán)的履職,，應(yīng)從會(huì)議期間向閉會(huì)期間拓展。對(duì)那些長期不履職或消極履職的代表,，要通過法定程序撤銷其代表資格,。同時(shí)，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督職能,。當(dāng)前,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺乏對(duì)官員的問責(zé)和質(zhì)詢，必須在財(cái)政,、人事,、提案質(zhì)詢等方面真正履行監(jiān)督職責(zé);鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表通過人大主席團(tuán)依法行使權(quán)力,，對(duì)犯有重大錯(cuò)誤、不能勝任工作的政府工作人員,，行使罷免權(quán),。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的建設(shè)，必須堅(jiān)持和完善黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo),，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際,，大力開展創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度,、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的多樣化形式。不斷完善制度,，加強(qiáng)自身建設(shè),，著力提高代表素質(zhì)，為提高議政能力提供有力保障,。

　　在鄉(xiāng)村社區(qū)治理,、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù),、自我教育,、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式,。一是要完善基層民主制度,，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，健全村委會(huì)及人民調(diào)解,、治安保衛(wèi),、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等下設(shè)委員會(huì)。二是要不斷完善村務(wù)公開民主管理,，以擴(kuò)大有序參與,、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商,、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn),，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式,，逐步建立責(zé)權(quán)明晰,、銜接配套、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制,，保障村民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利,。

　　有條件的地區(qū)要按照地域相近、規(guī)模適度,、群眾自愿的原則,，科學(xué)界定農(nóng)村社區(qū)的區(qū)域范圍,，明確其定位，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要的農(nóng)村社區(qū)組織體系,，探索加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和完善村民自治的新途徑,。首先，加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè),，明確各級(jí)政府及其職能部門在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的職責(zé),。其次，明確農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè),、城市社區(qū)建設(shè),、村民自治、社區(qū)居民自治之間的聯(lián)系和區(qū)別,，探索推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不同模式,、工作思路和政策措施。再次,，推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸,。積極推進(jìn)為民服務(wù)代理制度，改進(jìn)服務(wù)方式,，探索引導(dǎo)社會(huì)救助,、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生,、計(jì)劃生育,、社會(huì)治安、科技教育,、文化體育,、勞動(dòng)保障、法律服務(wù)等公共服務(wù)進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的機(jī)制,，使政府公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村,，探索縮小城鄉(xiāng)差別的有效措施。最后,，開展農(nóng)村社區(qū)互助服務(wù),。從解決農(nóng)民關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題入手,，以社區(qū)服務(wù)中心或服務(wù)站為基礎(chǔ),，以志愿服務(wù)活動(dòng)為抓手，把社區(qū)服務(wù)逐步向農(nóng)村延伸,，探索推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的方式,、方法和途徑，組織動(dòng)員村民和社會(huì)各方面力量參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)活動(dòng),，探索引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的有效機(jī)制,。

　　培育發(fā)展基層社會(huì)組織,，推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)型

　　積極培育和發(fā)展基層社會(huì)組織，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素之一,。地方政府只有通過引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上建立各類民間社區(qū)組織和中介服務(wù)組織,，探索完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制,，才能不斷增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的新活力,。農(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體,，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體,。鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社,，逐步構(gòu)建集約化、專業(yè)化,、組織化,、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。要有序發(fā)展民事調(diào)解,、文化娛樂,、紅白喜事理事會(huì)等社區(qū)性社會(huì)組織，發(fā)揮農(nóng)民自我管理,、自我服務(wù),、自我教育、自我監(jiān)督的作用,。要建立健全維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制,，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解,、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系,，健全法律援助制度，推動(dòng)涉法涉訴信訪工作改革,，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá),、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道,。

　　(作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問題研究中心主任,、教授、博導(dǎo))