原標(biāo)題：“共治”模式的三個(gè)轉(zhuǎn)型

　　推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求,，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義,。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)遵循四個(gè)原則,，即現(xiàn)代國(guó)家治理體系設(shè)計(jì)要基于系統(tǒng)思維,、現(xiàn)代國(guó)家治理體系的靈魂是多元治理主體的協(xié)調(diào)并舉、現(xiàn)代國(guó)家治理體系的關(guān)鍵在法治化,、現(xiàn)代國(guó)家治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要有效的治理能力予以保障,。文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，推進(jìn)文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化也應(yīng)該遵循上述原則,。文化治理體系和治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)型,。

　　從分業(yè)管理到綜合管理

　　治理需要系統(tǒng)思維。文化治理也是系統(tǒng)的綜合治理工程,，要有全局思維,。當(dāng)前，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)管理是一種“小文化”式的分業(yè)管理,，即由黨委宣傳部門主抓,，文化部門、新聞出版廣電總局等政府部門分業(yè)管理,?！靶∥幕笔降奈幕a(chǎn)業(yè)管理格局使文化系統(tǒng)內(nèi)部普遍存在著條塊、部門,、行業(yè)和區(qū)域分割,，各個(gè)文化管理部門各自為政、管理分散,，行政效率不高,，難以形成合力,，政府調(diào)節(jié)整個(gè)文化行業(yè)發(fā)展的杠桿機(jī)制未能得到充分發(fā)揮，并容易出現(xiàn)行政組織中人浮于事的“帕金森定律”現(xiàn)象,，造成政府人力,、物力、財(cái)力的嚴(yán)重浪費(fèi),。同時(shí),，“小文化”式的文化產(chǎn)業(yè)管理格局，也難以實(shí)現(xiàn)文化資源的有效統(tǒng)籌,。文化產(chǎn)業(yè)不僅涉及宣傳文化系統(tǒng),，也涉及發(fā)改、財(cái)政,、國(guó)土,、規(guī)劃、科技,、工信等眾多政府部門,。由于主管意識(shí)形態(tài)的宣傳部門無(wú)法協(xié)調(diào)除文化系統(tǒng)之外的政府部門，由其抓文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，難免出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象,。

　　此外，“小文化”式的文化產(chǎn)業(yè)管理格局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)不相符合,。當(dāng)代社會(huì),，文化生產(chǎn)與信息、旅游,、制造,、建筑、商貿(mào),、休閑,、餐飲等相關(guān)領(lǐng)域的結(jié)合日漸緊密，文化業(yè)態(tài)日益豐富,，產(chǎn)業(yè)邊界日趨模糊,。隨著產(chǎn)業(yè)融合步伐的加快，當(dāng)代文化產(chǎn)業(yè)正經(jīng)歷著新的產(chǎn)業(yè)調(diào)整,、重組和轉(zhuǎn)型,，“小文化”式的管理格局的弊端日益突出，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的上下游環(huán)節(jié)割裂,、部門職能交叉,、職責(zé)不清、多頭審批,、重復(fù)管理與管理缺位并存等諸多問(wèn)題,。

　　顯然,，若不進(jìn)行文化機(jī)構(gòu)改革，扭轉(zhuǎn)“小文化”式的分業(yè)管理格局,，文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化就會(huì)淪為空談,。文化產(chǎn)業(yè)管理需由“小文化”向“大文化”轉(zhuǎn)變，文化結(jié)構(gòu)需由原來(lái)的縱向式管理向縱橫結(jié)合的綜合管理轉(zhuǎn)變,，穩(wěn)步推進(jìn)文化管理的大部制改革,。文化管理實(shí)行大部制也是國(guó)際趨勢(shì)。如英國(guó)的文體部就是一個(gè)大部制管理的范例,，其除了承擔(dān)我國(guó)中宣部,、文化部、新聞出版廣電總局,、國(guó)信辦,、工信部、中國(guó)文聯(lián),、中國(guó)作協(xié)七個(gè)部門的職責(zé)外,，還承擔(dān)著建筑、體育,、時(shí)裝,、園林等眾多職能。加拿大等國(guó)家為適應(yīng)文化與科技融合的要求,，也將文化部與通訊部合在一起設(shè)立了新的通訊,、信息技術(shù)與藝術(shù)部,。

　　從單一管理主體到管理主體多元化

　　治理的靈魂主線在于主體的多元化,。西方各國(guó)在文化藝術(shù)管理體制上普遍實(shí)行一種政府、社會(huì),、個(gè)人共同參與的治理模式,，也就是說(shuō)，除政府部門外,，大量的非政府,、非營(yíng)利組織即所謂的第三部門，均參與到文化決策,、執(zhí)行,，以及文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和文化服務(wù)的提供等。雖然國(guó)家行政部門很大程度上掌握著公共文化事務(wù)的決策權(quán),，但是其并非唯一決策方,，其他文藝組織或個(gè)人均可通過(guò)參與文化政策咨詢、參加各種文化委員會(huì)等發(fā)揮文化事務(wù)決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督等多方面作用,。這樣一個(gè)“政府-專家(精英)-民眾(社會(huì))”共同治理的文化事務(wù)管理模式有效保障了文化決策，尤其是重大文化決策的廣泛社會(huì)參與,，也保證了政府文化決策的科學(xué)性和民主性,，有效避免了因決策失誤造成的重大損失。

　　東亞的經(jīng)驗(yàn)表明了這種共同治理模式的作用與價(jià)值,。在韓國(guó),，社會(huì)組織和民眾監(jiān)督對(duì)文化的管理就起到了很大的作用。例如,，韓國(guó)電視劇出現(xiàn)媳婦打婆婆一個(gè)耳光的鏡頭,，很多婦女保障組織會(huì)上街游行、抗議,，從而形成一定的社會(huì)輿論,。在公眾的壓力之下，電視臺(tái),、導(dǎo)演,、制片人只能道歉。這種通過(guò)社會(huì)組織,、公眾發(fā)聲來(lái)引領(lǐng)和規(guī)范道德風(fēng)尚的方式,，充分顯示了社會(huì)組織和公眾在文化監(jiān)督管理方面的作用。此外,，社會(huì)組織和公眾的參與,，還可以減輕政府管理的負(fù)擔(dān)。如可以允許法院受理有關(guān)文化內(nèi)容的公益性訴訟,，一旦有投訴者認(rèn)為某個(gè)文化作品有違社會(huì)公序良俗,，可以向法院等公權(quán)機(jī)構(gòu)提起訴訟，通過(guò)民事程序解決糾紛,。如此,，既有效動(dòng)員了社會(huì)監(jiān)管力量，也能緩解文化管理部門人手不足的矛盾,。

　　我國(guó)在推動(dòng)社會(huì)參與文化管理方面也已進(jìn)行了大量積極探索,，如北京市朝陽(yáng)區(qū)在垡頭街道建立了文化居委會(huì)，采取了新的自治式管理,，除了理事長(zhǎng)是專職之外,，其他副理事長(zhǎng)以及二級(jí)管理委員全由居民產(chǎn)生;采取居民自我管理、自主決策的方式,，其應(yīng)用下的朝陽(yáng)區(qū)文化館成為全國(guó)唯一一家區(qū)級(jí)受表彰單位,。實(shí)踐證明，加大對(duì)文化內(nèi)容管理上的社會(huì)組織和公民參與力度前景可期。

　　從依靠行政管理為主向依法管理為主

　　治理的關(guān)鍵在于法治化,。當(dāng)前我國(guó)文化管理還主要依靠行政手段,，實(shí)踐中往往以“泛意識(shí)形態(tài)化”的行政理念主導(dǎo)文化管理，表現(xiàn)為政策第一,，認(rèn)為“政策是剛性的,、法律是彈性的，法律要服從于政策”,。另外,，“靠典型事件決策”的行政方式也普遍存在。這種方式顯然不利于調(diào)動(dòng)文化企業(yè)和文化工作者的積極性,。文化治理能力的現(xiàn)代化要從依靠行政管理為主向依法管理為主轉(zhuǎn)變,。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，堅(jiān)持依法行政,，是我國(guó)基本的治國(guó)理念,，文化領(lǐng)域也不能例外。文化內(nèi)容管理什么,、禁止什么,、反對(duì)什么，必須有法可依,、有章可循,，這是文化發(fā)展繁榮的保證。

　　針對(duì)目前我國(guó)文化立法工作明顯滯后,、文化執(zhí)法效能不高,、法律法規(guī)與黨的規(guī)章不統(tǒng)一等等與文化發(fā)展新形勢(shì)不相適應(yīng)的問(wèn)題，我們須主要圍繞以下幾方面加快文化法制建設(shè),，建立健全文化法律保障體系,。

　　其一，加快文化立法,，制定完備的文化法律法規(guī)體系,，包括基本文化法律和各種配套的文化法規(guī),。目前,，我國(guó)基本的文化法只有三部，分別是著作權(quán)法,、文物保護(hù)法,、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法，許多基本文化法律都屬空白,，立法任務(wù)還相當(dāng)艱巨,。當(dāng)前，亟需抓緊制定的基本文化法律有演出法、出版法,、電影法,、新聞法、圖書館法,、博物館法,、文化市場(chǎng)管理法等。除此以外,，還需制定與之配套和銜接的各種單項(xiàng)文化法規(guī),。這類配套的法律規(guī)范，涉及的方面多,、數(shù)量大,，是文化法規(guī)體系的重要組成部分。

　　其二,，完善文化行政執(zhí)法體系,，提高執(zhí)法效能。要確立文化執(zhí)法的獨(dú)立地位,，增強(qiáng)文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威,，進(jìn)一步完善文化執(zhí)法程序，建立一支高素質(zhì)的文化執(zhí)法隊(duì)伍,。此外,，還要建立文化執(zhí)法責(zé)任制，用機(jī)制來(lái)約束和監(jiān)督執(zhí)法行為,，促使執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法,。

　　其三，行政法規(guī)與黨的規(guī)章要協(xié)調(diào)統(tǒng)一,。2013年11月27日,，中央發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》提出：“憲法為上，黨章為本,。以憲法為遵循,，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一,，確保各級(jí)黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),。”這為黨的規(guī)章與法律法規(guī)相統(tǒng)一指明了方向,，是我國(guó)文化治理法治化,、現(xiàn)代化的重要步驟。

　　推動(dòng)國(guó)家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，一方面需要我們把文化治理放到國(guó)家治理這一全局中去把握,，做好頂層設(shè)計(jì),，深化文化體制改革，推動(dòng)文化體制機(jī)制創(chuàng)新,，使文化事務(wù)治理制度化,、規(guī)范化、程序化;另一方面需要注重文化治理能力建設(shè),，善于運(yùn)用制度和法律進(jìn)行文化治理,，提高管理者的執(zhí)政水平。只有這樣,，才能有效激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力,、解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力。

　　(本文系2014年度國(guó)家社科基金藝術(shù)學(xué)重大項(xiàng)目“國(guó)家文化治理能力和體系現(xiàn)代化建設(shè)研究”部分成果,，項(xiàng)目編號(hào)：14ZD04)

　　(作者分別為國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部主任,，文化政策與管理研究中心主任、教授,、博導(dǎo);國(guó)家行政學(xué)院文化政策與管理研究中心主任助理)